De macht om te vermorzelen ligt bij de politiek

Het zomernummer van CDV had als hoofdthema ‘Vermorzeld door macht’. Behoudens enkele uitzonderingen is de rode draad door alle artikelen in het themadeel dat de burger vermalen wordt door een ambtelijke molen.1 In dit artikel zal ik dat beeld nuanceren, want de focus op de bureaucratie, de ambtenarij, is slechts één zijde van het verhaal. Er gaat nog een andere kant van het verhaal aan vooraf: die van de politiek.

Onderscheid politiek en bestuur

Het kenmerkende van de publieke sector is dat de overheid een combinatie van twee werelden is: een van het politieke en een van het bestuur. Het onderscheid tussen die twee is van fundamenteel belang. Max Weber omschreef het als volgt:

‘Als we zeggen dat een bepaalde kwestie een politieke kwestie is, dan bedoelen we daarmee altijd dat de belangen op het gebied van machtsverdeling, machtsbehoud of machtsverschuiving doorslaggevend zijn voor de oplossing van zo’n kwestie, dat ze aan zo’n besluit ten grondslag liggen of dat ze het arbeidsterrein van zo’n ambtenaar bepalen.’2

Weber maakt dus het klassieke onderscheid tussen politiek en bestuur. Het is de politiek waar de machtsvraag wordt beantwoord. ‘Wie politiek bedrijft, streeft naar macht’, aldus Weber. Ambtenaren zijn volgens hem gebonden aan de gehoorzaamheid richting politici. Kort gezegd: de politiek besluit, en het ambtelijk bestuur voert uit wat er wordt besloten.

De kernvraag van de politiek is dus het streven naar macht en het nemen van het besluit. Wanneer het thema van het vorige nummer ‘Vermorzeld door macht’ is, is het dan ook de vraag waar die macht ligt. Volgens het klassieke onderscheid hoort die macht bij de politiek te liggen, maar – en dat was zo interessant aan het laatste CDV-nummer – de focus lag niet op het politieke. De artikelen richtten zich vooral op de overheidsbureaucratie, en op de vermorzeling van de burgers door die bureaucratie. In de selectie van de artikelen bleek een hiaat verscholen, want hoewel er afdoende kritiek te leveren valt op een bureaucratie (die verstikkend kan werken voor burgers of belangengroepen), moet de eerste vraag zijn: wat wil de politiek?

Wat wil de politiek?

De macht bij een overheid ligt primair niet bij het bestuur, bij de ambtenaren, maar veeleer bij de politieke vertegenwoordigers. Ze ligt, voor wat het landelijke niveau betreft, bij het kabinet en de Kamerleden. Wat wil die politiek dan, en wat streeft zij na? Kan de politiek, naast bureaucratie, ook vermorzelend werken?

Een treffend voorbeeld van vermorzelende politiek is de toeslagenaffaire. In zijn boek Zo hadden we het niet bedoeld reconstrueert journalist Jesse Frederik hoe deze affaire begon.3 Kamerleden stuiten op frauduleus gebruik van bijstandsuitkeringen door Bulgaarse EU-burgers. Politici reageren verbijsterd en eisen een keiharde aanpak. Een liberale premier besluit fraudeaanpak te verheffen tot chefsache, en stelt een Ministeriële Commissie Aanpak Fraude in. In campagnetijd wordt aan burgers voorgeschoteld dat fraudeurs dieven zijn van geld van de maatschappij. Als reactie op campagne en media-aandacht eisen politici compromisloze harde wetgeving. Daar waar ambtenaren van de Belastingdienst eerder vrije ruimte voor interpretatie hadden, vervalt die nu. Iedere cent moet worden terugbetaald, en fraude wordt keihard aangepakt.

De Belastingdienst waarschuwt zijn staatssecretaris, die vervolgens de Kamer waarschuwt: ‘De goeden zullen onder de kwaden lijden’, maar de Kamer is resoluut: er wordt harde wetgeving geëist. Coûte que coûte moet er frauduleus geld teruggehaald worden door de Belastingdienst. Deze wordt er door zijn politieke bazen en de Kamer op afgerekend. De Belastingdienst besluit uit te voeren, en gaat daarbij over grenzen heen. Het gevolg is bekend: talrijke ouders, veelal met dubbele nationaliteit, worden in de ellende gestort. Torenhoge bedragen worden rücksichtslos teruggevorderd, en de plotselinge schulden leiden tot enorme financiële (inbeslagname van auto’s, gedwongen verkoop van woningen) en psychosociale problematiek (scheidingen, uithuisplaatsing van kinderen). De vraag is nu: hoe komt het dat deze burgers vermorzeld worden door de overheid? Ligt de oorzaak bij de Belastingdienst, die besloot om de opgelegde targets te halen? Of ligt de oorzaak misschien ook bij de politiek, die fraude tot een nationaal probleem bestempelde en een keiharde aanpak eiste? Wanneer we het weberiaanse onderscheid volgen, is het juist de politiek die de machtsvraag beheert en dus ook de verantwoordelijkheid voor dat besluit draagt.

Gematigdheid: de verantwoordelijkheid van de politiek om te besturen

De specifieke verantwoordelijkheid van de politiek binnen het openbaar bestuur is iets wat de laatste jaren steeds meer aandacht heeft gekregen. Daarbij hoort de politiek aandacht te houden voor datgene wat zij vraagt van het bestuur. Is dat realistisch of niet? In toenemende mate zien we dat de politiek steeds meer vraagt van het ambtelijk bestuur. Zo is er al jaren een explosieve groei te zien van het aantal moties door Kamerleden. Zo stemde de Kamer begin juli dit jaar over 462 moties; in één week meer dan de 387 stuks die de Kamer er in het gehele jaar 1987 indiende. Ook het aantal Kamervragen is de afgelopen jaren steeds verder toegenomen. Kamerleden willen feitenrelazen, reconstructies en gedetailleerde antwoorden van de ministers en hun ambtenaren zien, en wel op zeer korte termijn.

Daar waar er in de jaren tachtig door politiek op hoofdlijnen gestuurd werd en er meer aandacht was voor de wetgevende kant, lijkt men in het huidige politieke klimaat meer gericht te zijn op scoren op de korte termijn. Het inhoudelijke Kamerwerk lijdt eronder. Initiatiefwetten worden een randverschijnsel, wetgevingsoverleggen worden zeer beperkt bezocht. Kamerlid Pieter Omtzigt merkte daarom ook terecht op dat politici meer aandacht hebben voor krantenartikelen dan voor hun inhoudelijke wetgevende taak.4 Ook signaleert hij dat media meer geïnteresseerd zijn in een sappige rel dan in inhoudelijk stevig debat waarbij wetten nauwkeurig worden besproken. Caroline van der Plas over Donald Trump bij Op 1 doet het immers beter bij de kijker dan Derk Boswijk die bij hetzelfde programma de onhaalbaarheid van de kritische depositiewaarde (KDW) komt uitleggen. Maar het is niet alleen Omtzigt die waarschuwt voor de wijze waarop de machtsvraag van politici wordt uitgevoerd. In de afgelopen tien jaar zijn er steeds meer waarschuwingen gekomen dat juist de politiek meer in de spiegel zou moeten kijken.

De verantwoordelijkheid van de politiek: primaat van de macht

In de afgelopen jaren zijn er diverse waarschuwingen geweest dat niet ‘de overheid’, maar ‘de politiek’ meer aan zelfreflectie zou moeten doen. Vier daarvan volgen hierna; het gaat om twee rapporten van een informateur en twee rapporten van de Tweede Kamer zelf.

De eerste waarschuwing betreft een schrijven van toenmalig informateur Herman Tjeenk Willink dat in 2017 bij het formatieverslag werd gevoegd. In deze bijlage, met als (onder)titel Hoe geloofwaardig is de overheid?, stelt hij dat er een spanning bestaat tussen wat hij noemt de ‘politieke tijd’ en de ‘tijd voor uitvoering’.5 Hij benadrukt dat er in een nieuw regeerakkoord vaak nieuwe ambities met dito tijdspaden worden afgesproken, maar dat deze tijdspaden vaak op gespannen voet staan met de beschikbare capaciteit in een departement of een uitvoeringsorganisatie. Ambitie gaat vaak gepaard met bezuinigingen. Zo is er sinds 2010 voor circa 61 miljard bezuinigd op het openbaar bestuur, maar zijn de politieke ambities onverminderd hoog. Er is onvoldoende aandacht voor deze spanning. Het gevolg is een afnemend vertrouwen van de burger in de overheid. De burger raakt immers steeds meer buiten beeld wanneer ambitie en uitvoering niet met elkaar in lijn liggen. Gebrek aan politieke aandacht voor deze spanning draagt nog verder bij aan dit afnemende vertrouwen.

De tweede waarschuwing is wederom van Tjeenk Willink, en deze wijst explicieter op de opdracht die de politiek heeft. De democratische rechtsorde is volgens Tjeenk Willink gebaseerd op vertrouwen en matiging, maar deze hebben plaatsgemaakt voor wantrouwen en escalatie. ‘Verantwoording vragen’ heeft plaatsgemaakt voor ‘schuldigen zoeken’.6 De politieke cultuur die zich beperkt tot escalatie leidt ertoe dat de Kamer geen systematische controle op de uitvoering meer kan vervullen, zodat ze ook minder oog heeft voor de effecten van beleid en wetgeving op de burger. Hoe de Kamer zich opstelt als controleur moet veranderen. Hij pleit dan ook voor een versterking van de Kamer als instituut, en voor meer inhoudelijk werk. De Kamer moet minder ‘schuldigen zoeken’ of aan ‘incidentenpolitiek’ doen, en meer diepgravend en misschien wel saai wetgevingswerk doen.

Toeslagenaffaire

Niet alleen informateur Tjeenk Willink maakt zich zorgen; ook vanuit de Kamer zijn er kritische reflecties verschenen op de rol van de politiek bij problemen in de uitvoering. Een van de bekendste recente voorbeelden – en de derde waarschuwing – is het rapport over de toeslagenaffaire.7 Hoewel in die zaak veel gesproken is over de rol van ambtenaren van de Belastingdienst (sommigen zouden zelfs juridisch vervolgd moeten worden), lijkt er weinig aandacht te zijn voor de expliciete politieke vraag naar een harde fraudeaanpak die leidde tot deze extreme aanpak. De rol van de wetgever zélf in dit dossier lijkt weinig aandacht te krijgen, terwijl deze significant was.

In dit onderzoeksrapport wordt hard geoordeeld over de rol van Kamer en kabinet als wetgever. De commissie constateert dat ‘de politieke behoefte om de uitvoering van de toeslagen efficiënt in te richten en de politieke en maatschappelijke wens om fraude te voorkomen, geleid hebben tot wet- en regelgeving en een uitvoering daarvan, die het niet of nauwelijks toeliet om de individuele situatie van mensen recht te doen, bijvoorbeeld als zij zonder kwade opzet een administratieve vergissing begingen.’8 Dus: zelfs al zouden ambtenaren rekening hebben willen houden met individuele situaties bij de uitvoering van de fraudeaanpak, dan was dat juridisch gezien niet meer mogelijk. De politieke wens van keiharde fraudeaanpak prevaleerde. Noodzakelijke basisbeginselen van behoorlijk bestuur kregen volgens de commissie veel te weinig aandacht van de wetgever. Volgens commissievoorzitter Chris van Dam ‘mag de politiek het zich aanrekenen dat het oververhitte debat over de bestrijding van fraude en misbruik geleid heeft tot een cultuur waarbinnen te weinig oog was voor de menselijke maat’.9 Dat is een harde conclusie over de rol die Kamer en kabinet speelden in deze affaire.

De vierde en laatste waarschuwing vormt de verbinding tussen de eerste drie. In februari 2021 verscheen het rapport Klem tussen balie en beleid van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties.10 In dit rapport wordt gekeken naar de oorzaak van uitvoeringsproblemen bij de wet- en regelgeving bij de uitvoeringsorganisaties. De commissie doet daarbij diverse aanbevelingen. Ze is opvallend uitgesproken over de rol van de Tweede Kamer met betrekking tot de uitvoeringsorganisaties. Zo moet de Kamer wetgeving beter controleren op uitvoering, en oog houden voor de menselijke maat bij nieuwe wetgevingsvoorstellen. Ze stelt zelfs dat de Kamer een ‘blinde vlek’ heeft voor de uitvoering van beleid; er is te weinig eigen kennis, informatie en vooral te weinig interesse.11 Zoals een van de experts die zijn gehoord door de commissie stelde: ‘Het is in het politieke spel natuurlijk veel spannender om met de minister van gedachten te wisselen en daar ook je politieke punten te pakken. Het duiken in de uitvoeringstechniek is soms ook lastig; dat kost tijd.’12

Volgens de commissie heeft de Kamer wel voldoende parlementaire instrumenten om de wetgeving te toetsen, maar worden deze vanwege gebrek aan tijd of politieke aandacht bijna nooit volledig benut. Het belang van politieke controle op de uitvoering van beleid kan voorkomen dat de burger onbedoeld klem komt te zitten tussen beleid en balie, zoals het rapport heet. De Kamer kan er dus zelf voor kiezen om hieraan meer aandacht te schenken.

Het belang van het primaat van de politiek: noblesse oblige

De vier voornoemde publicaties benadrukken alle het belang van de rol van de politiek, oftewel de wetgever. Het primaat van de macht ligt bij kabinet en volksvertegenwoordigers (in de Eerste dan wel de Tweede Kamer); de uitvoering ligt bij de departementen en uitvoeringsorganisaties. Dit klassieke onderscheid laat duidelijk zien waar de macht nu eigenlijk ligt. Hoewel we kritisch mogen zijn op de bureaucratie en de uitvoering, gaat daaraan deze vraag vooraf: wie bepaalt de opdracht van de bureaucratie? Die macht ligt zonder twijfel bij de politiek. Politici hebben ook de sleutel in handen om te zorgen dat er geen machtige regels komen die burgers kunnen vermorzelen. En noblesse oblige. Op basis van de genoemde vier publicaties kan een aantal handreikingen worden gedaan aan politici.

Ten eerste is het van belang om te benadrukken dat onze democratische rechtsorde gebaat is bij matiging en vertrouwen. Die twee begrippen staan haaks op wantrouwen en incidentenpolitiek. Ook al loont het voor volksvertegenwoordigers om moties in te dienen waardoor een mediamoment dichterbij komt: te veel hiervan brengt meer schade toe dan dat het voorkomt. Het aantal moties en Kamervragen die de Kamer momenteel indient, wekt geen gezonde indruk. De Kamer zou hiermee dan ook terughoudender moeten omgaan. Naast die matiging zouden Kamerleden ook meer kunnen uitgaan van vertrouwen dan van wantrouwen. Dat vertrouwen zou hand in hand moeten gaan met de menselijke maat, in plaats van gedetailleerde, harde regels vast te leggen in nieuwe wetgeving. Op die manier krijgt de ambtenaar op de werkvloer ook meer ruimte om persoonlijke afwegingen maken. Maatwerk voor burgers betekent ruimte voor ambtelijk vakmanschap. Uitvoerende ambtenaren spreken direct met de burger en kunnen dus ook een goede inschatting maken. Cruciaal daarbij is dat volksvertegenwoordigers beseffen en ook accepteren dat daarbij fouten gemaakt kunnen worden.

In de tweede plaats moeten volksvertegenwoordigers meer aandacht hebben voor de capaciteit die nodig is om wetgeving uit te voeren. Zijn politieke vraag en ambtelijk aanbod en/of uitvoeringscapaciteit wel in lijn met elkaar? Het is verleidelijk voor de volksvertegenwoordiger om sober en zuinig te zijn met belastinggeld. Tegelijkertijd dient er het besef te zijn dat de bezuiniging op uitvoering ook ten koste gaat van de dienstverlening richting de burger. De bezuinigingen op het openbaar bestuur tijdens de kredietcrisis zijn ten koste gegaan van veel uitvoeringscapaciteit bij de overheid. Aan de menselijke maat en politieke ambitie hangt nu eenmaal een prijskaartje.

Ten derde zou de Kamer meer aandacht moeten hebben voor de kwaliteit van regelgeving, en ook voor de betekenis van wetgeving voor de uitvoering. Hoewel dit misschien saai en specialistisch werk is, is het wel een cruciaal onderdeel van het wetgevingsproces. Wat betekent een wet in de praktijk voor burgers? Schieten we niet te snel door? Wat betekent het laten vervallen van de hardheidsclausule in de praktijk? Het zijn lastige vragen, en dus heeft misschien niet ieder Kamerlid er direct een antwoord op. Maar in dat geval is het van belang dat de Kamer de benodigde kennis zelf in huis haalt of zich goed laat informeren. Daarin doet de Kamer zichzelf tekort. Terecht wijst de Tijdelijke commissie

Uitvoeringsorganisaties, zoals hiervoor vermeld, erop dat de Kamer de bestaande instrumenten onvoldoende gebruikt. Kamerleden kunnen altijd zelf specialisten oproepen, zelf onderzoeken laten uitvoeren naar wetgevingsvoorstellen, of zichzelf door vertegenwoordigers van de minister laten bijpraten over de technische details van een voorstel. Dit laatste vereist natuurlijk veel eigen initiatief van Kamerleden, maar voor een onafhankelijke controle – om zo te voorkomen dat burgers de dupe worden – is het onontbeerlijk.

Als laatste zou het goed zijn wanneer er binnen de Kamer een fundamentelere discussie wordt gevoerd over wat zij nodig heeft voor haar eigen functioneren. Uit de genoemde publicaties komt het beeld naar voren dat ook het functioneren van politiek en de Kamer kritisch bezien mag worden. Nu zijn er voldoende rapporten over het functioneren van de Tweede Kamer als instituut,13 maar wat deze rapporten nalaten is het beantwoorden van de vraag wat de Kamer nodig heeft om goed te kunnen functioneren. Wat betekent de veelheid aan fracties in de Kamer voor het wetgevingsproces? Hoe kan de kwaliteit van de wetgeving door de Kamer beter gecontroleerd worden? Wat is ervoor nodig om controle op uitvoeringsvragen van wetgeving te verbeteren? Het zijn vragen waarop eigenlijk de Kamer, de politiek, zélf een antwoord kan geven. Op 4 april 2021 waren André Bosman, voorzitter van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties, en de eerdergenoemde Chris van Dam te gast bij Buitenhof om hierover te praten. Hun gezamenlijke conclusie was dat er, als versterking van de Kamer als instituut uitblijft, van een ‘tegenmacht’ richting kabinet en departementen geen sprake zal zijn. Er is dus geen tijd te verliezen. De Kamer zal eens goed in haar eigen spiegel moeten kijken en kleur bekennen, in plaats van de bal bij de bureaucratie neer te leggen.

© 2009-2025 Uitgeverij Boom Amsterdam
ISSN 0167-9155

De artikelen uit de (online)tijdschriften van Uitgeverij Boom zijn auteursrechtelijk beschermd. U kunt er natuurlijk uit citeren (voorzien van een bronvermelding) maar voor reproductie in welke vorm dan ook moet toestemming aan de uitgever worden gevraagd:

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikelen 16h t/m 16m Auteurswet 1912 jo. Besluit van 27 november 2002, Stb 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (postbus 3060, 2130 KB, www.reprorecht.nl) of contact op te nemen met de uitgever voor het treffen van een rechtstreekse regeling in de zin van art. 16l, vijfde lid, Auteurswet 1912. Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16, Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro).

No part of this book may be reproduced in any way whatsoever without the written permission of the publisher.