De politieke partij als inhoudelijk baken

‘PARTIJEN STAAN KIEZERS EN GEKOZENEN IN DE WEG’, zo luidde de titel van een opinieartikel van John Jansen van Galen in Het Parool.1 Het antipartijensentiment is weer groot. In dit voorliggend artikel wordt dit sentiment in historisch perspectief geplaatst en komt vervolgens de vraag aan de orde hoe het staat met de intermediaire rol van de huidige partijen. Verschillende organisatorische modellen zijn mogelijk in reactie op veranderende omstandigheden, maar het bestaansrecht van partijen ligt toch vooral in het bieden van een inhoudelijke keuze aan de kiezers. Juist die rol van inhoudelijk baken voor kiezers staat onder druk, zo wordt geconcludeerd.

Partijen en het parlementaire stelsel

De titel van het artikel van Jansen van Galen had net zo goed boven een geschrift kunnen staan uit de tweede helft van de negentiende eeuw, toen de moderne politieke partijen ontstonden. In die periode domineerden de liberalen de Nederlandse politiek. Sinds in 1848 met de grondwet van Thorbecke de ministeriële verantwoordelijkheid was ingevoerd, was het parlement formeel het hoogste orgaan in het Nederlandse politieke bestel. In dat parlement werd de Tweede Kamer voortaan rechtstreeks gekozen en de Eerste Kamer indirect door de leden van de Provinciale Staten. Dat is sindsdien niet meer gewijzigd. Wat wel veranderde was het aantal kiesgerechtigden. Aanvankelijk nog zeer beperkt tot een zeer kleine groep van welgestelde heren, breidde het kiesrecht zich uit tot ruim twee derde van de volwassen mannen aan de vooravond van de Eerste Wereldoorlog. Die uitbreiding bracht ook het ontstaan van moderne politieke partijen met zich mee. In het parlement bestonden direct na 1848 wel verschillende ‘richtingen’, maar fracties die verbonden waren met politieke organisaties buiten het parlement bestonden nog niet. Dat paste ook niet in de liberale visie van destijds op het parlementaire stelsel. In die opvatting behoorde het parlement te bestaan uit ongebonden (‘onpartijdige’) leden die na een uitwisseling van redelijke argumenten besluiten nemen. Het bestaan van partijen in het parlement stond daar haaks op: dan zou niet de rede, maar de macht de doorslag geven. Tussen kiezers en gekozenen dienden geen organisaties te staan.

Toch ontstonden de moderne politieke partijen – in Nederland betrekkelijk laat, maar toch. Niet toevallig werd hierbij het voortouw genomen door mensen die zich afzetten tegen liberalen en het gedachtegoed van de Franse Revolutie: de antirevolutionairen. Deze orthodoxe protestanten verzetten zich tegen de liberale dominantie in de tweede helft van de negentiende eeuw en met name tegen het door de liberalen gevoerde onderwijsbeleid, waarin geen plaats was voor door de staat gefinancierde scholen op godsdienstige grondslag. Groen van Prinsterer betreurde de afwezigheid van ‘systematische oppositie’ en tegenover de liberale nadruk op de ‘onpartijdigheid’ van parlementsleden stelde hij: ‘Onpartijdig kan hij alleen zijn, die partij kiest.’ Daarmee bedoelde hij dat ongewenste belangenverstrengeling alleen kan worden tegengegaan door een politiek te voeren die gebaseerd is op beginselen. Abraham Kuyper werkte die beginselen uit en koppelde deze aan een sterke organisatie. Zo werd de eerste moderne politieke partij in Nederland opgericht: de Anti-Revolutionaire Partij (ARP, 1879). Kuyper wist ook de niet-kiesgerechtigden (‘de mensen achter de kiezers’) te mobiliseren en daarmee ontstond in Nederland de eerste zogeheten massapartij.

De term ‘massapartij’ is gemunt door de Franse politicoloog Duverger die in 1951 zijn boek over politieke partijen publiceerde.2 Voor hem was het duidelijk dat de uitbreiding van het kiesrecht onlosmakelijk verbonden was met het ontstaan van een ander type partij. Waar in de negentiende eeuw nog de los georganiseerde notabelenpartij of kaderpartij overheerste, leidde de invoering van het algemeen kiesrecht in de twintigste eeuw tot de dominantie van de strak georganiseerde massapartij, een duidelijk product van de democratisering van de samenleving. Partijen legden zich toe op het integreren van de ‘massa’ in het politieke bestel. In de meeste landen waren het de socialisten die het eerst tot de organisatie van de ‘massa’ overgingen; in Nederland waren dat de orthodox protestanten. De gestage uitbreiding van het kiesrecht en het succes van Kuypers organisatie brachten ook andere stromingen ertoe om over te gaan tot de oprichting van politieke partijen. De socialisten volgden enkele jaren later (Sociaal-Democratische Bond of SDB, 1882). Zelfs de liberalen voelden zich genoodzaakt zich te verenigen om bij de stembusstrijd sterk te staan, maar zij deden dat tegen heug en meug. Hun eerste organisatie vermeed nadrukkelijk het woord ‘partij’: Liberale Unie (1885). De katholieke stroming, die vooral in het zuiden van het land sterk was en daar ook nauwelijks concurrentie had, aarzelde het langst. Weliswaar hadden plaatselijke katholieke kiesverenigingen zich in 1904 verenigd in de Algemene Bond, maar tot een echte landelijk georganiseerde eenheidspartij gingen de katholieken pas over nadat met de grondwetswijziging van 1917 het algemeen kiesrecht voor mannen was ingevoerd, dat ook voor vrouwen was mogelijk gemaakt, en het kiessysteem was gewijzigd in een evenredigheidsstelsel waarbij het hele land één district was (Roomsch-Katholieke Staatspartij of RKSP, 1926).

Functies en modellen van partijen: minder keuze door ontideologisering?

De grote massa kiezers noopte tot organisatie; in partijen en in Nederland ook in zuilen. Politieke partijen waren niet langer weg te denken in het parlementaire stelsel, dat met de invoering van het algemeen kiesrecht met recht een ‘parlementaire democratie’ kon worden genoemd. Partijen dienden met het parlementaire systeem te worden verzoend. Dat gebeurde door functies aan hen toe te dichten die het goed functioneren van de parlementaire democratie bevorderen. Bij een democratie hoort het regelmatig houden van verkiezingen voor politieke functies. Genoemde functies van partijen dragen daaraan bij: het selecteren van kandidaten (de selectiefunctie), het op de politieke agenda zetten van politieke kwesties (articulatiefunctie), het aanbieden van afgewogen ideologische keuzes (aggregatiefunctie), het stimuleren van de opkomst van kiezers (mobilisatiefunctie), en het verhogen van de politieke kennis van kiezers (vormingsen scholingsfunctie).3 Bij elkaar worden deze en soms nog andere functies de ‘intermediaire rol’ van politieke partijen genoemd. In de periode van de massapartij was de ideologie daarbij van groot belang. Door de ideologische keuzes die de partijen bij verkiezingen boden (liberalisme, protestantisme, katholicisme en socialisme) werden kiezers verbonden met het politieke systeem. Daarnaast wordt aan partijen ook een ordenende functie toegedicht in het verkeer tussen parlement en regering. Partijen (fracties) zorgen voor enige voorspelbaarheid die nodig is voor het landsbestuur.

In de loop van de twintigste eeuw bleek de dominantie van de massapartij echter niet de noodzakelijke pendant van het algemeen kiesrecht, zoals Duverger nog dacht. Ook andere partijtypen bleken mogelijk. Rond 1960 presenteerde de Duits-Amerikaanse jurist-politicoloog Kirchheimer het type van de catch-allpartij (in het Duits: Allerweltspartei).4 Hij nam in de West-Europese landen een de-ideologisering waar, waardoor partijen op elkaar gingen lijken en er dus ook steeds minder sprake was van echte oppositie. De catch-allpartij combineerde de verminderde ideologische bagage met het minder benadrukken van de rol van partijleden in de interne democratie en met het zich richten op een breder electoraat dan de specifieke groep van weleer (catch all). Later zijn verschillende andere partijtypen voorgesteld. De bekendste daarvan is de cartel party van Richard Katz en Peter Mair.5 Voortbouwend op het werk van Kirchheimer stelden zij dat politieke partijen vanaf circa 1970 hun intermediaire rol kwijtraakten en steeds meer afdreven van de samenleving naar de staatsinstellingen, wat zich onder meer uitte in een grote mate van afhankelijkheid van overheidssubsidies. In een ander betoog heeft Mair dit de verschuiving genoemd van representative government naar responsible government.6 Waar er vroeger een evenwicht tussen deze twee bestond, is de volksvertegenwoordigende taak van partijen steeds meer op de achtergrond geraakt en zijn partijen zich steeds meer gaan richten op verantwoordelijkheid nemen voor het landsbestuur. Daardoor zijn de klassieke partijen steeds meer op elkaar gaan lijken, waardoor zij de kiezers nauwelijks nog een keuze bieden voor een ander regeringsbeleid.

Genoemde partijmodellen zijn ideaaltypen waaraan geen enkele partij in de praktijk volledig voldoet, maar ook los daarvan zijn er aan de hand van de Nederlandse casus de nodige kanttekeningen bij te plaatsen.

De praktijk in Nederland liet zien dat de de-ideologisering die Kirchheimer rond 1960 waarnam, geen lineair proces is. Vanaf het einde van de jaren zestig tot begin jaren tachtig werden de ideologische tegenstellingen juist aangescherpt. Die periode van de ‘polarisatie’ viel samen met een ‘democratiseringsgolf’ die over de westerse wereld spoelde en zijn effect had op de interne organisatie van partijen. Het benadrukken van interne democratie gaf aan partijleden juist een grotere rol. Dit betekende dat het organisatorisch model van de massapartij, met als hoogste orgaan het partijcongres, waarin afgevaardigden van de lokale afdelingen de politieke leiding ter verantwoording kunnen roepen, sterker werd aangezet, ook bij partijen die daar traditioneel minder nadruk op hadden gelegd, zoals de CHU en de VVD. Tegelijk was het aantal leden van partijen in de jaren zestig drastisch teruggelopen. Door de individualisering, die zich in Nederland vertaalde in de ontzuiling, nam niet alleen het aantal zwevende kiezers toe, maar reduceerde ook het ledental van partijen, met name dat van de KVP. Nu was ook op het hoogtepunt van de verzuiling in de jaren vijftig nooit meer dan twintig procent van de kiesgerechtigden lid van een politieke partij, maar vanaf de jaren zestig zette een daling in, die alleen in periodes van polarisatie zou worden afgeremd. Hoewel het model van interne besluitvorming van de massapartij bij de meeste partijen werd versterkt, wekte de term ‘massapartij’ bij het steeds geringere ledental steeds meer verwarring. De huidige Nederlandse partijen zijn daarom wel als ‘moderne kaderpartijen’ aangeduid.7

Neergang van partijen?

Tegelijk met de discussie over veranderende partijtypen vond een debat plaats over de ‘neergang van partijen’. Geconcludeerd werd dat de intermediaire positie van partijen is teloorgegaan: deels omdat verschillende functies niet meer of onvoldoende door partijen worden vervuld; deels omdat partijen zich in de staat zouden hebben genesteld; deels omdat leden er niet meer toe zouden doen. Maar duidt het minder vervullen van bepaalde aan partijen toegeschreven functies wel altijd op neergang?

Waar vroeger de partijorganisatie nodig was om kiezers te bereiken, is door de opkomst van peilingen en elektronische media die noodzaak verminderd. En verraadt het beeld dat partijen hun plaats tussen de samenleving (civil society) en de staat zouden hebben opgegeven, niet een erg statische opvatting van de afstand tussen die samenleving en de staat?

Door de opkomst van de verzorgingsstaten in de twintigste eeuw is de overheid in het leven van burgers veel belangrijker geworden. Staat en samenleving staan niet meer op dezelfde afstand van elkaar als tijdens de nachtwakerstaat in de negentiende eeuw, maar zijn elkaar deels gaan overlappen. Wanneer dan de partijen zich meer zijn gaan richten op de staat, betekent dat niet noodzakelijkerwijs een grotere afstand tot de samenleving. Is, ten slotte, het verminderde ledental wel een goede indicator voor de legitimiteit van politieke partijen? Ligt die niet veeleer bij hun zeteltal?

Deze kanttekeningen nemen niet weg dat de huidige politieke partijen zich voor grote uitdagingen gesteld zien. De omgeving van politieke partijen is ook de laatste decennia weer grondig gewijzigd. Sinds de jaren negentig is de ‘electorale volatiliteit’ (het aantal kiezers dat tussen twee verkiezingen van partij wisselt) sterk gestegen. De kwetsbaarheid van afzonderlijke partijen is hierdoor sterk toegenomen. In diezelfde periode veranderde ook het ideologische decor. Door de val van de Muur in 1989 verdween een ideologisch contrapunt. Waar sinds de jaren zestig politieke onvrede zich vooral aan de linkerzijde van het politieke spectrum manifesteerde, maakte het verdwijnen van het IJzeren Gordijn ruimte aan de rechterzijde om kritiek te uiten op het politieke bestel, zonder daarmee ‘de vijand’ in de kaart te spelen. Bij elkaar leidde dit tot een versterking van het antipolitieke sentiment vanaf het begin van de jaren negentig, dat zich in Nederland in het begin van de eenentwintigste eeuw onder meer vertaalde in de sterke opkomst van rechts-populistische partijen, die de klassieke of ‘gevestigde’ partijen vaak als ‘één pot nat’ beschouwen. Recentelijk kwamen daar de financieel-economische crisis (vanaf 2008) en de vluchtelingencrisis (2015) nog eens bij, waardoor politieke partijen te maken kregen met een onzekerder en daardoor nog kritischer electoraat.

Reacties van partijen op de veranderde omgeving

De reacties van politieke partijen op de hiervoor beschreven uitdagingen lopen uiteen, zowel organisatorisch als ideologisch. Binnen hun organisatie kozen de meeste partijen voor een (nog) grotere rol van de leden. De getrapte organisatie van afdelingen, regio’s en een landelijk congres plus bestuur werd aangevuld met vormen van directe democratie. Zo veranderden partijcongressen geheel of gedeeltelijk in bijeenkomsten waarop alle leden stem- en spreekrecht hebben (de zogeheten ‘ledencongressen’), zoals D66 die al vanaf het begin had gekend, en werden er rechtstreekse verkiezingen van de lijsttrekker gehouden in de PvdA (2002, 2012, 2016), D66 (2006), de VVD (2006), GroenLinks (2012) en het CDA (2012). Discussies worden gevoerd om ook niet-partijleden te betrekken bij de interne gang van zaken van partijen, maar in Nederland heeft tot nog toe alleen de PvdA geexperimenteerd met het openstellen van lijsttrekkersverkiezingen voor niet-leden. Dat gebeurde in 2014 op lokaal niveau in een drietal plaatsen. Deze experimenten mislukten. In het buitenland vinden wel open primaries plaats. Het omvormen van een ledenpartij tot een kiezerspartij is echter niet zonder risico. Een ‘coup’ van buiten de partij is niet denkbeeldig; bovendien bestaat het gevaar dat de partijleden ontmoedigd worden om zich actief in te zetten voor de partij wanneer de selectie van de politiek leider mede in handen wordt gegeven van passanten van buiten.8 Er zijn echter nog andere manieren om niet-partijleden bij de partij te betrekken, ook zonder dat zij bevoegdheden krijgen om zich met de interne besluitvorming te bemoeien. Sommigen zijn actief in een verkiezingscampagne of ‘volgen’ politici op de sociale media zonder lid te zijn. Een volledige ontwikkeling in de richting van een multi-speed membership party zoals beschreven door Susan Scarrow, waarbij burgers op allerlei manieren bij een partij betrokken zijn zonder dat er een zekere hiërarchie tussen die activiteiten bestaat,9 is vooralsnog niet waarneembaar in Nederland. Een heel andere organisatorische reactie is die van een partij zonder leden. Voorlopig heeft alleen de PVV gekozen voor die variant. Eveneens afwijkend van het organisatorische model van de massapartij is de sterke groei van lokale partijen, die tegenwoordig bij elkaar 25 tot 30 procent van de stemmen bij raadverkiezingen weten te verkrijgen. Beide fenomenen laten zien dat niet langer gesproken kan worden van één dominant partijmodel.

De verhouding tot de kiezers wordt nogal eens geplaatst in het perspectief van een grotere afstand van partijen tot de samenleving. Eerder werd al opgemerkt dat auteurs als Mair stellen dat partijen hun wortels in de civil society zouden hebben verloren, waardoor hun volksvertegenwoordigende functie verpietert; vooral de ‘volkspartijen’ van weleer zouden in crisis zijn.10 Inderdaad zijn in Nederland met de ontzuiling de formele banden tussen partijen en vele maatschappelijke organisaties verbroken. Dat proces vond overigens al een halve eeuw geleden plaats. In de periode daarna wisten de PvdA en het nieuwe CDA nog grote electorale successen te boeken. De laatste decennia is evenwel een trend zichtbaar naar het verdwijnen van grote partijen: er zijn nog slechts middelgrote en kleinere partijen. Dit is vooral het gevolg van de zich doorzettende emancipatie van de kiezer: stemmers werden kiezers.11 Steeds minder kunnen partijen vertrouwen op een vaste achterban. De tijd dat de arbeiders op de PvdA stemden, of de katholieken vrijwel automatisch op de KVP, is definitief voorbij. Is dat een crisis van volkspartijen of is dat het onvermijdelijke resultaat van maatschappelijke ontwikkelingen?

Dat stemmers gingen kiezen plaatste partijen wel voor een uitdaging: hoe daarop te reageren? Is het echt zo dat zij zich volledig verschansten in de staatsapparaten? Deze vaak geopperde klacht is echter moeilijk te combineren met het eveneens veelgehoorde verwijt dat partijen te veel de oren laten hangen naar de kiezers. Wanneer partijen zich echter te veel laten beïnvloeden door de (dagelijkse) peilingen en hun (onderscheiden) beginselen naar de achtergrond schuiven, gaan zij steeds meer op elkaar lijken, en daarmee verwaarlozen zij een van de belangrijkste functies die partijen, ondanks de vele maatschappelijke veranderingen, nog steeds hebben in een parlementaire democratie: het bieden van een inhoudelijke keuze, zodat kiezers ook echt iets te kiezen hebben. Politieke partijen moeten inhoudelijke bakens zijn waarop kiezers zich kunnen oriënteren. Die inhoudelijke keuze moet vervolgens ook betekenis krijgen. Wanneer de indruk bestaat dat na de verkiezingen vrijwel alle partijcombinaties mogelijk zijn, blijft er van die keuze weinig over. In een democratie zijn verkiezingen immers ook bedoeld om een vreedzame machtswisseling mogelijk te maken. Wanneer machtswisseling te veel wordt verdrongen door machtsdeling, komt de geloofwaardigheid van partijen en politici in het geding.

Kiezers zullen begrijpen dat in coalitieland Nederland, waar geen enkele partij ooit een parlementaire meerderheid behaalde, compromissen moeten worden gesloten. Een compromis is niet hetzelfde als het verbreken van verkiezingsbeloftes, zoals de populistische retoriek het wil. Het betekent wel dat een partij, gegeven haar minderheidspositie, zo veel mogelijk probeert die beloftes waar te maken. Het achterwege laten van ‘verkiezingsbeloftes’ is geen oplossing, omdat kiezers dan in feite geen keuze wordt geboden.

Na de verkiezingen volgt het proces van de kabinetsformatie. Bij de formatie zou, om de kiezers ook de volgende verkiezingen weer een keuze te kunnen bieden, niet alleen een kabinet moeten worden geformeerd, maar tevens een realistische oppositie moeten worden mogelijk gemaakt. Wanneer die er niet is, kan politieke onvrede zich slechts vertalen in een stem op de extremen. De afgelopen periode is het politieke discours wat dit betreft verslechterd. Eerst vormden PvdA en VVD in 2012, na duidelijk afstand van elkaar genomen te hebben tijdens de verkiezingscampagne, binnen zeer korte tijd een coalitie – dit tot verdriet van belangrijke delen van hun stemmers, die met hun keuze juist hadden willen voorkomen dat de andere partij in het regeerkasteel zou belanden. Vervolgens werden partijen die op verschillende dossiers die coalitie aan een meerderheid hielpen in beide Kamers van het parlement aangeduid als de ‘constructieve oppositie’. Alsof het bieden van een realistisch alternatief niet evenzeer ‘constructief’ is; sterker noag, dat is juist de taak van een oppositiepartij in een democratie. ‘Systematische oppositie’, in de woorden van Groen van Prinsterer. Hier verraadde zich de (te) grote bestuurlijke oriëntatie van partijen waar Mair over sprak. Het CDA merkte dit tijdens de laatste campagne toen lijsttrekker Buma het verwijt kreeg dat zijn partij in de afgelopen jaren met ‘verantwoordelijkheidsvakantie’ was, omdat zijn partij als oppositiepartij geen akkoorden sloot met de regering.12

Geloofwaardige vertolkers van inhoudelijke verhalen

Om het evenwicht te bewaren tussen volksvertegenwoordigende en bestuurlijke verantwoordelijkheden is het daarom, ten eerste, van belang dat politieke partijen hun onderscheiden inhoudelijke verhalen op orde hebben en dus als inhoudelijke bakens voor de kiezers kunnen functioneren, en ten tweede er zorg voor dragen dat de aldus mogelijk gemaakte keuze van de kiezers na de verkiezingen niet verdampt in een bestuurlijk kartel. De wijze waarop partijen hun organisatie vormgeven kan daarbij verschillen, zolang zij maar in staat zijn de juiste mensen naar voren te schuiven: mensen die inhoudelijke verhalen goed kunnen presenteren en op basis daarvan ook geloofwaardig kunnen handelen. De periode van massapartijen of volkspartijen is definitief voorbij, maar dat betekent geenszins dat partijen hun intermediaire rol niet zouden kunnen vervullen.

© 2009-2025 Uitgeverij Boom Amsterdam
ISSN 0167-9155

De artikelen uit de (online)tijdschriften van Uitgeverij Boom zijn auteursrechtelijk beschermd. U kunt er natuurlijk uit citeren (voorzien van een bronvermelding) maar voor reproductie in welke vorm dan ook moet toestemming aan de uitgever worden gevraagd:

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikelen 16h t/m 16m Auteurswet 1912 jo. Besluit van 27 november 2002, Stb 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (postbus 3060, 2130 KB, www.reprorecht.nl) of contact op te nemen met de uitgever voor het treffen van een rechtstreekse regeling in de zin van art. 16l, vijfde lid, Auteurswet 1912. Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16, Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro).

No part of this book may be reproduced in any way whatsoever without the written permission of the publisher.