Wie kust de politiek wakker? Over de organisatie van lokale democratie in het sociale domein

Met de drie grote decentralisaties in het sociale domein, waarschuwde minister Plasterk tijdens het vng Jaarcongres 2013, ‘wordt de gemeenteraad het eerste aanspreekpunt voor een ontevreden burger’. Er zou immers nogal wat politieke verantwoordelijkheid bij gemeenten worden gelegd. De minister verwachtte (of: hoopte?) dat politieke partijen al meteen bij de raadsverkiezingen inhoud aan die verantwoordelijkheid zouden geven. In lokale verkiezingsprogramma’s moet het verschil worden gemaakt, ‘zodat de kiezer ook iets te kiezen heeft’. Dan kunnen burgers bij verkiezingen het roer omgooien, aldus Plasterk, die daarna verlekkerd verder sprak over het toegenomen soortelijk gewicht van de lokale democratie.

Plasterks oproep om de kiezer al in maart 2014 iets te kiezen te geven in het sociale domein, heeft niet veel gehoor gekregen. Er woedde geen ideologische stembusstrijd over sociale werkplaatsen, ontspoorde lokale jongeren of vereenzaamde plaatselijke bejaarden. ‘Zorg issue voor kiezer, niet voor lokale partijen’, concludeerde Binnenlands Bestuur op basis van kiezersonderzoek en bestudering van lokale verkiezingsprogramma’s.1 Geheel onbegrijpelijk is de politieke stilte niet. Campagneteams zoeken nu eenmaal niet snel uit zichzelf het vizier van de ontevreden burger op. En voor partijen die zich juist de woordvoerder van de ontevreden burger wilden maken, was er weinig concreets om zich tegen af te zetten. Er moest immers nog veel ingevuld worden.

Wel is duidelijk dat met de decentralisaties niet alleen fijne efficiencyvoordelen worden nagestreefd. Ze dienen ook een klassiek staatsrechtelijk ideaal: betere organisatie van de democratie. In dit artikel willen we het verband tussen decentralisatie en democratie nader bezien. Dat doen we in drie stappen. Allereerst schetsen we het algemene kader van de democratie in de institutionele structuur van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Daarna verzamelen we informatie over de politieke rol van de gemeenteraad bij de decentralisaties in de Wet werk en bijstand (WWB, ingevoerd in 2004) en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo, ingevoerd in 2007). Van daaruit trekken wij de lijntjes door naar kansen voor de lokale democratie bij de huidige decentralisatieoperaties.

Decentralisatie, democratie en dualisering

Concrete decentralisaties worden doorgaans ingegeven door een aantal motieven. Meestal springen de bestuurlijke voordelen in het oog. Gemeenten leveren lokaal en individueel maatwerk, bundeling van taken in gemeentelijke handen voorkomt verkokering, gemeenten kunnen sneller reageren op gewijzigde omstandigheden en, last but not least, decentraal kan het allemaal goedkoper. Zoiets valt bij de VNG uiteraard in goede aarde. Achtereenvolgens concludeerden de commissie-Bovens en de commissie-Van Aartsen dat de overheid ‘gekanteld’ moest worden en dat de gemeenten alle ruimte moesten krijgen om als ‘eerste overheid’ het lokale maatwerk te leveren.2

Maar decentralisatie is ook een staatsrechtelijk ideaal. Daarvan zijn veel sporen te vinden. Artikel 117 Gemeentewet schrijft in het algemeen de bevordering van decentralisatie voor, en de Raad van State wil de bewijslast voor CENTRALISATIE bij de rijksoverheid leggen. ‘Decentraal wat kan, centraal wat moet’ vindt de Raad een goed basisprincipe voor de interbestuurlijke verhoudingen.3 De staatsrechtelijke wenselijkheid van decentralisatie hangt nauw samen met de democratische rechtsstaat. In de eerste plaats zijn decentralisaties een vorm van verticale machtsverdeling, net zoals de trias politica de macht horizontaal spreidt. Voor allebei de vormen van spreiding geldt: waar de macht verstandig is, vaart de rechtsstaat wel. In de tweede plaats wordt decentralisatie staatsrechtelijk gedreven door de oude gedachte dat democratie profiteert van kleinschaligheid. Voor aanhangers van directe democratie is dat vanzelfsprekend. Zij zouden het liefst alles met z’n allen op het dorpsplein besluiten, dus alles wat in die richting gaat kan op hun warme instemming rekenen. Toch hoef je geen voorstander van referenda te zijn om de democratische waarde van kleinschaligheid te onderstrepen. De menselijke maat, schrijft Kortmann, verlangt dat niet alles via techniek en op afstand geschiedt. De mens, de burger, heeft behoefte aan de reële aanwezigheid van zijn bestuurders. ‘Hij moet hen kunnen toejuichen, aanraken en uitschelden.’ Voor Kortmann is het decentralisatierecht op aarde om juist dit soort bestuurlijke nabijheid te organiseren.4

Binnen de gemeentelijke organisatie is in beginsel de gemeenteraad de primaire politieke arena. De Grondwet stelt dat orgaan aan ‘het hoofd van de gemeente’ en kent de ingezetenen voor dat orgaan een rechtstreeks kiesrecht toe. Het college van burgemeester en wethouders had van oudsher een van de gemeenteraad afgeleide rol. Het college verhield zich tot de raad als een dagelijks bestuur tot een algemeen bestuur. Het college ontwikkelde zich de laatste vijftig jaar echter de facto tot het belangrijkste orgaan van de gemeente. Daarvoor is een aantal ontwikkelingen verantwoordelijk. Het bestuursapparaat professionaliseerde omdat er in de uitdijende verzorgingsstaat steeds meer viel te besturen. Tegelijkertijd begon de politiek aan lokale (ideologische) coalitievorming te doen, waarbij er bestuurd werd op basis van vooraf vastgelegde collegeprogramma’s.5 Zo werd het gemeentebestuur weliswaar ‘politieker’, maar het gewicht verschoof steeds meer naar de collegetafel. Om de gemeenteraad te redden uit de bestuurlijke omhelzing van het college, dualiseerde de wetgever in 2002 het gemeentebestuur. Het college werd erkend als de lokale uitvoerende macht, terwijl de gemeenteraad drie functies behield: de bevolking vertegenwoordigen, de algemene kaders stellen, en het bestuur controleren. Het instrumentarium van de raad werd zo goed mogelijk toegesneden op het uitoefenen van die functies. In ieder geval, zo was de gedachte, zou de lokale democratie een impuls krijgen door een raad die meer tegenover het college werd geplaatst.

Het revitaliseren van de lokale politiek in de gemeenteraad is natuurlijk geen eenvoudige zaak. Bij de laatste Staat van het Dualisme gold het nog altijd als een ‘hardnekkige kwestie’ dat de machtsbalans doorslaat naar het college. ‘Bestuurders zijn er lang niet altijd op gericht om de raad actief in de positie te brengen om het politieke primaat feitelijk te kunnen uitoefenen’, aldus het rapport.6 Om de macht van het college verder te breken, experimenteerde de gemeenteraad van Leiden in 2010-2014 met een bestuursakkoord waarin was afgesproken dat het college voortaan de politieke tegenstellingen in de vorm van scenario’s aan de gemeenteraad diende voor te leggen, in plaats van de raad te confronteren met een reeds tussen de coalitiepartijen en binnen het college uitonderhandeld compromis. Uit de evaluatie van het Leidse bestuursakkoord bleek dat deze afspraak ongeveer voor de helft was nageleefd. Die helft leverde alvast een door de raadsleden zeer gewaardeerde ruimte op om aan inhoudelijke raadspolitiek te doen.

De rol van de raad bij eerdere decentralisaties

Bij het decentraliseren van specifieke overheidstaken op staatsrechtelijke gronden zijn de ogen dus vooral gericht op de gemeenteraad: dat is het orgaan dat zijn samenstelling rechtstreeks ontleent aan de verkiezingen en dat is toegerust om de richting van de gemeentepolitiek te bepalen. Daar zal de lokale politiek uiteindelijk tot leven moeten komen. Maar juist de raden vertoonden in het verleden niet veel animo om bij decentralisaties een eigen politieke rol op te eisen, de dominantie van het college te breken of actief gebruik te maken van de beleidsruimte om lokaal verschil te maken. Veel differentiatie tekende zich althans tussen 1993 en 2003 niet af, concludeerden Boogers en collega’s in 2008. Als een van de oorzaken wezen ze op de politiekbestuurlijke inbedding. ‘De overgedragen taak wordt als een uitvoeringskwestie beschouwd. Lokale politici lijken lastige politieke discussies te vermijden door het te doen voorkomen alsof ze landelijk beleid uitvoeren.’7 Dit algemene beeld kan met de gedetailleerdere evaluaties van de WWB en de Wmo nader worden ingevuld.

Bij de WWB bleken gemeenteraden zich, zeker in de eerste vier jaar, niet of nauwelijks met beleidsvorming te hebben beziggehouden. De bevoegdheden waren wel gedecentraliseerd, maar via de financiering was er een web van gouden koorden gespannen waarmee de nationale overheid nog een stevige vinger in de lokale pap had weten te houden. Bovendien is de wetgever weer in toenemende mate overgegaan op het centraal dichtregelen van de opsporing van fraude en het sanctioneren daarvan. Maar het zou onjuist zijn om alleen naar de centrale overheid te kijken. Ook de gemeenteraden zelf bleken niet op zoek naar verschil, maar vertoonden juist een neiging tot onderlinge afstemming. Doorgaans werd de modelverordening van de VNG overgenomen en zonder veel discussie vastgesteld. En bij het ontwikkelen van allerhande instrumenten voor re-integratie oriënteerden gemeenten zich via benchmarks eerder op de grootste gemene deler dan op de plaatselijke karakteristieken. ‘Van de democratische checks and balances’ kwam weinig terecht, luidde de algemene conclusie.8 De WWB was, zeker in het begin, meer naar managers gedecentraliseerd dan naar lokale politici.

Met de Wmo is het iets beter gesteld, hoewel het wettelijk voorgeschreven beleidsplan nu ook weer niet meteen overal het brandpunt van stevige politieke discussie is geworden.9 Toch zijn er tekenen dat er in de uitvoering van de Wmo verschil is ontstaan. Het Twentse noaberschop, waarbij aansluiting gezocht werd bij lokale tradities, is daarvan misschien wel het meest aansprekende voorbeeld. Als een van de oorzaken van de differentiatie in de Wmo geldt de vaagheid van de in die wet gebruikte termen. Niet alleen stimuleren vage begrippen als vanzelf lokale differentiatie, maar het is ook veel moeilijker voor de landelijke overheid om via verantwoording over de financiering achteraf nog veel te kunnen bijsturen. De centraliserende druk komt bij de Wmo eerder van de derde (nationale) staatsmacht: de rechter. De Centrale Raad van Beroep, de hoogste relevante rechter op dit gebied, heeft zich bij de toetsing aan de compensatieplicht uit artikel 4 Wmo niet beperkt tot de marginale toets of het gemeentebestuur, met inachtneming van zijn eigen beleidsregels, in het individuele geval in redelijkheid tot toekenning of afwijzing van de Wmo-voorziening heeft kunnen komen. In plaats daarvan toetst de rechter voluit of de gemeente, alle individuele kenmerken van de aanvrager in aanmerking nemend, heeft voorzien in compensatie van de beperking.10 Dit komt erop neer dat de bestuursrechter zich niet beperkt tot een toets of de gemeente binnen de grenzen van het redelijke is gebleven, maar volledig nagaat of hij de beslissing van de gemeente zelf ook zo zou hebben genomen. De centraliserende tendens is het gevaar dat individuele uitspraken van de rechter worden opgevat als de nieuwe landelijke richtlijn, waardoor het moeilijk wordt telkens de lokale omstandigheden van ieder individueel geval te blijven wegen.11 Op deze manier slibt niet alleen de mogelijkheid voor het college om individueel maatwerk te leveren dicht, maar wordt ook de ruimte voor de raad om aan lokale politiek te doen beperkt.

Bij de Wmo had de wetgever voorzien in een democratisch zijwieltje door de expliciete verplichting om inspraak van belangengroepen te organiseren. Dat gaat zelfs zo ver dat een college verplicht is om zich bij de beleidsvoorbereiding te vergewissen van de ‘belangen en behoeften’ van ‘ingezetenen die hun belangen en behoeften niet goed kenbaar kunnen maken’ (artikel 11 lid 4 Wmo). De achtergrond van een dergelijke verplichting is te vinden in het algemene beleidskader voor decentralisaties. Soms, zo staat daar te lezen, bestaat het risico dat kwetsbare en zwak georganiseerde belangen lokaal juist minder uit de verf komen dan landelijk. Daarbij wordt de Wmo als voorbeeld genoemd, waarna geruststellend wordt gewezen op de daarin opgenomen verplichting om de verdrukte belangen actief bij de politieke afweging te betrekken.12 Een Wmo-raad, waar praktisch alle gemeenten voor gekozen hebben, zal doorgaans ook een horzel voor de gemeenteraad zijn. Voor de lokale politiek is dat alleen maar goed nieuws.

Politieke kansen

Bij de decentralisaties in het sociale domein die nu op de rol staan, zijn relatief grote verdelingsvraagstukken aan de orde. Er valt, met andere woorden, ook echt aan politiek te doen. Maar die lijkt vooralsnog niet echt wakker gekust. Vorig jaar onderzochten zeven lokale rekenkamers hoe ver hun gemeenten waren gevorderd met de voorbereidingen van de implementatie van de opgaven. In praktisch alle zeven gemeenten bleken de raderen al wel te draaien, maar van de zeven gemeenten hadden er in juni 2013 slechts twee een beetje met scenario’s gewerkt waar de raad uit had kunnen kiezen.13 Dat voorspelt niet veel goeds over de mate waarin de decentralisaties ook politiek een rol gaan spelen. De gemeenteraadsverkiezingen van dit jaar brachten, zoals gezegd, nog geen verandering. Toch hoeft het scenario waarin het meer een zaak van managers, benchmarks en hamerstukken zal zijn, zich niet te herhalen. Er liggen namelijk ook nu weer veel kansen om de staatsrechtelijke idealen achter decentralisatie te realiseren. Daarvoor is nodig dat Den Haag de gemeenten daadwerkelijk ruimte laat, en niet alleen in naam decentraliseert. Maar er is ook behoefte aan gemeenteraden die niet bang zijn. Uit de zojuist beschreven theorie en praktijk valt op te maken waar de raden in het bijzonder niet schichtig voor zouden moeten zijn.

Niet schichtig, allereerst, om inhoudelijke verschillen te durven maken met de buren. Er bestaat een reflex om via benchmarking en best practices toch vooral in de nationaal gemiddelde pas te blijven lopen. Die reflex past heel goed bij de opvatting dat het niet om lokale politiek maar om uitvoering van nationaal beleid gaat, maar decentralisatie wordt zo genoemd om aan te geven dat er daadwerkelijk verschillen mogen worden gemaakt. Politieke fracties in gemeenteraden zouden daar gebruik van moeten durven maken. Dat kan overigens ook, als er voorshands wordt gekozen om zaken bovenlokaal aan te pakken. Interessant, in dit verband, is de praktijk van de Drechtsteden waarbij raadsleden uit verschillende gemeenten naar politieke kleur samenwerken.

Gemeenteraden moeten niet alleen een eigen koers durven varen ten opzichte van de buurgemeenten; ze moeten ook niet bang zijn voor hun eigen colleges. De eenvoudigste manier om een zelfstandige politieke rol ten opzichte van het college te behouden, is de verplichting om met gelijkwaardige scenario’s te werken. Dat breekt twee van de effectiefste machtsmiddelen van het college: het initiatief en het politiek voldongen feit. Raadsleden die in een laat stadium nog maar moeten zien te sleutelen aan een doorgerekend voorstel, staan aanmerkelijk zwakker dan collega’s die kunnen kiezen uit alternatieven.

Naast een eigenstandige koers ten opzichte van buurgemeenten en college, zouden gemeenteraden zich ook onafhankelijk moeten durven opstellen ten opzichte van Den Haag. Decentralisaties zijn ook bedoeld als de organisatie van tegenmacht, en dus mogen gemeenten (alleen of samen) een vuist maken tegen gebrek aan geld, belastinggrondslag of beleidsruimte. De spanningen rondom de sociale werkplaatsen in het bestuursakkoord waren hiervan een hoopvol teken, ook als er daarbij over en weer stevige bewoordingen werden gebruikt. Zo klinkt verticale machtsscheiding in de praktijk. Op een vergelijkbare manier moet de lokale politiek zich ook niet te snel laten inkapselen door rechterlijke uitspraken in individuele gevallen. Een rechterlijke uitspraak is inderdaad bindend in zijn dictum, maar dat betekent niet dat ze hoeven te worden gelezen als de laatste landelijke beleidsrichtlijn over de omvang van de aanspraken. Gun de rechter zijn gelijk in het voorliggende geval, maar geef niet onmiddellijk het eigen beleid op als daar (nog steeds) goede redenen voor zijn. Een gezonde rechtsstaat schuwt weerwerk tussen de verschillende staatsmachten niet, en dat geldt ook voor de confrontatie tussen een gemeenteraad en de Centrale Raad.

De vijfde kans, ten slotte, is een kwestie van niet bang zijn voor de eigen burgers. Die zullen ontevreden zijn, zoals Plasterk voorspelde. In een goed functionerende decentrale eenheidsstaat zal de lokale politiek zich deels de woordvoerder van die ontevreden burger maken richting Den Haag. Voor een ander deel zullen lokale politici de ontevreden burger ook zelf te woord moeten staan. Je kunt wachten tot die de lokale politiek komt wakker schudden, maar je kunt ook zoeken naar manieren om burgerparticipatie vooraf te benutten. Raden hoeven niet te wachten tot de door de Plasterk voorspelde ontevreden burger aanklopt.

Besluit

Decentralisaties, ook de aanstaande in het sociale domein, zijn niet alleen handig en goedkoop. Ze dienen ook de staatsrechtelijke idealen democratie en machtsspreiding. Gemeenteraden maken die potentie echter lang niet altijd waar. Uit de evaluaties van de WWB en de Wmo komt niet per se een rooskleurig beeld tevoorschijn wat betreft de mate waarin in gemeenten lokale politiek is bedreven. Zeker in de eerste vier jaar gold de WWB als een wet van managers en niet als een instrument voor gemeenteraadsleden om lokaal verschil te maken. Uit het inventariseren van de oorzaken daarvoor komen vijf aanbevelingen voor gemeenteraden. Dat is vijf keer een kwestie van niet bang zijn: niet voor verschillen, niet voor het eigen college, niet voor Den Haag, niet voor de rechter, en vooral niet voor de eigen burgers.

© 2009-2025 Uitgeverij Boom Amsterdam
ISSN 0167-9155

De artikelen uit de (online)tijdschriften van Uitgeverij Boom zijn auteursrechtelijk beschermd. U kunt er natuurlijk uit citeren (voorzien van een bronvermelding) maar voor reproductie in welke vorm dan ook moet toestemming aan de uitgever worden gevraagd:

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikelen 16h t/m 16m Auteurswet 1912 jo. Besluit van 27 november 2002, Stb 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (postbus 3060, 2130 KB, www.reprorecht.nl) of contact op te nemen met de uitgever voor het treffen van een rechtstreekse regeling in de zin van art. 16l, vijfde lid, Auteurswet 1912. Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16, Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro).

No part of this book may be reproduced in any way whatsoever without the written permission of the publisher.