Vier jaar na Roemer: waar staan we nu?

Geen tweederangsburgers. De titel van het rapport van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten (verder: de commissie-Roemer, of, nog korter: de commissie) reflecteert beeldend de boodschap van het rapport: arbeidsmigranten horen erbij en moeten als gelijkwaardige burgers behandeld worden.1 Op 4 mei 2020 kondigde de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Wouter Koolmees in een Kamerbrief de instelling van deze commissie aan.2 Aanleiding was de al langer bestaande zorg voor de kwetsbare positie waarin sommige arbeidsmigranten zich bevinden: slechte arbeidsomstandigheden en verlies van werk betekenden vaak verlies van huisvesting en zorgverzekering.3 De coronacrisis – met een vergroot risico op besmetting in sectoren waar arbeidsmigranten dicht op elkaar wonen, werken en reizen – bracht de kwetsbaarheid nog duidelijker aan het licht. Tegelijk wordt in de brief van Koolmees het belang van de arbeidsmigranten voor Nederland benadrukt: ze werken vaak in sectoren die vitaal zijn voor de voedselvoorziening, zoals de vleesindustrie, land- en tuinbouw en logistiek. De commissie-Roemer kwam in 2020 met twee rapporten. Het eerste rapport was gericht op de korte termijn en bevatte aanbevelingen om het risico op coronabesmettingen tegen te gaan.4 Het tweede rapport, hiervoor al genoemd, gaat in op de misstanden rond arbeidsmigratie in brede zin en geeft tal van aanbevelingen die moeten bijdragen aan een betere bescherming van arbeidsmigranten in de toekomst.

In deze korte bijdrage bespreek ik enkele punten uit het rapport Geen tweederangsburgers. Ik ga bovendien in op wat er met de aanbevelingen is gedaan en hoe het rapport, de aanbevelingen en de daaropvolgende acties geduid kunnen worden.5

Het rapport

De opdracht aan de commissie-Roemer was het agenderen van de noodzaak van een betere bescherming bij partijen als werkgevers, gemeenten en provincies. Verder moest er met deze partijen gezocht worden naar maatregelen die bijdragen aan bescherming. Ten slotte was de opdracht om de behoefte aan arbeidsmigratie in verschillende sectoren te monitoren. De commissie heeft ervoor gekozen te focussen op de eerste twee doelstellingen. Voor de vraag naar de behoefte aan arbeidsmigratie verwijst ze naar enkele economische studies van onder andere SEO Economisch Onderzoek.6 De behoefte aan arbeidsmigratie is volgens deze studies structureel, ook in tijden van recessie, omdat de vraag naar arbeid en het aanbod in Nederland niet op elkaar aansluiten. De analyse van het probleem en daarmee ook de aanbevelingen zijn met name gericht op EU-arbeidsmigranten (verder: arbeidsmigranten). De aanbevelingen zijn geclusterd in een aantal gebieden: werk en beloning, met name in de uitzendsector; huisvesting; beter zicht op arbeidsmigranten door middel van registratie; zorg en welzijn; handhaving en toezicht; en institutionele inbedding van beleid.

De uitzendsector wordt gezien als de centrale spil in arbeidsmigratie. Volgens de in het rapport aangehaalde Migrantenmonitor 2019 van het CBS werkte in 2018 60% van de arbeidsmigranten uit de Midden- en Oost-Europese landen via een uitzendbureau. Voor de land- en tuinbouw lag dat percentage zelfs op 90%. Veel van de aanbevelingen richten zich daarom op een betere regulering van deze sector, onder andere door een verplichte certificering en het opleggen van een bestuurlijke boete bij het overtreden van deze verplichting. Voor veel aanbevelingen is het nodig om wetgeving te maken. Het vergt dus een langere termijn om deze te kunnen opvolgen. In het rapport staan echter ook aanbevelingen die relatief makkelijk en snel verwezenlijkt kunnen worden. Een voorbeeld hiervan is betere informatievoorziening aan arbeidsmigranten die zich melden bij het loket Registratie Niet-Ingezetenen (RNI),7 of het opstellen van een handreiking om gemeentes te helpen met het ingewikkelde vraagstuk rondom huisvesting van arbeidsmigranten en ruimtelijke ordening.8

Wat is er met de aanbevelingen gedaan?

Via rapportages wordt jaarlijks gerapporteerd over de voortgang met betrekking tot de opvolging van de aanbevelingen.9 Het is niet mogelijk om in deze korte bijdrage een volledig overzicht te geven. Ik heb gekozen voor enkele aanbevelingen met betrekking tot werk, huisvesting, en toegang tot recht.

Werk

Om malafide uitzendbureaus te kunnen aanpakken is het voorstel voor de Wet toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten (Wtta) ingediend. Op grond van deze wet moeten uitzendbureaus voldoen aan een aantal eisen om arbeidskrachten ter beschikking te mogen stellen aan bedrijven in Nederland (ook wel ‘inleners’ genoemd). Om arbeidskrachten ter beschikking te kunnen stellen (uitlenen) moeten zij een aanvraag tot toelating indienen. Naast het inleveren van een verklaring van goed gedrag is het storten van een waarborgsom van 100.000

euro verplicht. Daarnaast moeten zij bij de aanvraag tot toelating en vervolgens periodiek aantonen dat ze voldoen aan de relevante arbeids-, fiscale en socialezekerheidswetten. Inleners van arbeidskrachten mogen dit alleen doen via toegelaten uitleners. Zowel uitleners als inleners kunnen worden beboet bij overtreding van de voorschriften. Ook kunnen uitleners worden geschorst als niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden en dit niet tijdig wordt hersteld. Het is de bedoeling dat de wet ingaat op 1 januari 2027. De aanvraag om toelating dient door uitleners vóór 1 juli 2026 te worden ingediend.

Om arbeidsmigranten te beschermen tegen het risico dat er minder werk is dan van tevoren beloofd, had de commissie de aanbeveling gedaan om een minimum gegarandeerd loon gedurende de eerste twee maanden in de cao’s op te nemen, en om het opbouwen van schulden bij de werkgever, bijvoorbeeld voor de reis naar Nederland of voor woon-werkverkeer, te verbieden. Deze aanbevelingen zijn in de cao’s voor de uitzendsector en de vleesindustrie opgenomen. Daarnaast hebben de sociale partners in de Stichting van de Arbeid een handreiking uitgebracht voor hoe partijen in cao’s op een goede wijze invulling kunnen geven aan de aanbevelingen van het Aanjaagteam.10 Het succes van deze maatregel hangt wel sterk samen met het slagen van het weren van malafide uitzendbureaus.

Huisvesting

Op het gebied van huisvesting is een aantal aanbevelingen in de Wet goed verhuurderschap (Wgv) opgenomen. Deze wet is op 1 juli 2023 in werking getreden en gaat niet alleen over bescherming van arbeidsmigranten, maar ook over die van huurders in het algemeen. Veel werkgevers bieden arbeidsmigranten zogenoemde pakketdeals aan, waarbij werk, huisvesting en zorgverzekering in één pakket door de werkgever worden geregeld. Dit betekent wel dat bij beëindiging van het werk ook direct het recht op huisvesting komt te vervallen, zodat de arbeidsmigrant op straat komt te staan. Om op dit punt de afhankelijkheid van de arbeidsmigrant van de werkgever te verkleinen, was een van de aanbevelingen van de commissie om het arbeidscontract en het huurcontract los te koppelen. Deze aanbeveling is in artikel 2 lid 3 sub a Wgv geïmplementeerd. Ook de aanbeveling om arbeidsmigranten recht te geven op een eigen kamer (in plaats van een gedeelde kamer) is in de Wgv vormgegeven met een overgangsperiode (artikel 8 lid 2 sub b Wgv). De Lange, Böcker en Beckers noemen met betrekking tot de geboden bescherming aan arbeidsmigranten in de Wgv enkele punten van kritiek.11 Een van deze punten heeft betrekking op de beperkte definitie van ‘arbeidsmigranten’ als ‘EU-arbeidsmigranten die tijdelijk verblijven’. De bescherming die specifiek gericht is op arbeidsmigranten is daarmee niet van toepassing op migranten uit andere landen dan die van de EU, en ook niet op EU-migranten die niet tijdelijk verblijven. Wat ‘tijdelijk verblijf’ is, is onduidelijk, en ook is niet gemotiveerd waarom arbeidsmigranten die niet tijdelijk verblijven en wel gebruikmaken van bedrijfshuisvesting, geen bescherming nodig zouden hebben.

Toegang tot recht

De commissie constateert dat de Nederlandse wet- en regelgeving waar een arbeidsmigrant mee wordt geconfronteerd, uitgaat van de zelfredzame burger. Deze burger kent de weg in Nederland en komt voor zichzelf op. Als bijvoorbeeld de werkgever te weinig of geen loon uitbetaalt, stapt de werknemer – eventueel met juridische ondersteuning – naar de rechter. In de praktijk zijn de meeste EU-arbeidsmigranten echter niet zelfredzaam en stappen zij zelden naar de rechter. De commissie beveelt aan om de toegang tot het recht van arbeidsmigranten te verbeteren, bijvoorbeeld met een laagdrempeliger arbeidsgeschillencommissie. Deze aanbeveling is op een andere wijze opgepakt. Om de toegang tot het recht te verbeteren is er aansluiting gezocht bij een al bestaande pilot met betrekking tot een laagdrempeliger procedure voor de kantonrechter van bepaalde arbeidszaken en vorderingen tot 5000 euro. Deze pilot wordt de nabijheidsrechter genoemd. Kenmerkend voor deze procedure is dat een eisende partij makkelijker met behulp van een formulier zijn zaak aanhangig kan maken, en verder een snellere en mondelinge behandeling van het geschil en het streven om op een mondelinge zitting tot een minnelijke schikking te komen. De eiser kan kiezen voor de reguliere procedure of deze procedure, maar voor de gedaagde is de keuze van de eiser dwingend. Er ligt een ontwerp Tijdelijk besluit experiment nabijheidsrechter. De internetconsultatie is eind februari 2024 afgesloten. Dit experiment bouwt voort op enkele pilots (met name de Regelrechter bij Rechtbank Rotterdam en de Wijkrechter bij Rechtbank Den Haag). Hoewel expliciet wordt benoemd dat deze procedure voor arbeidsmigranten mogelijk de drempel verlaagt om bij een arbeidsconflict naar de rechter te stappen, is deze aanname niet terug te voeren op de resultaten uit de pilots in Rotterdam en Den Haag.12 De zaken in Den Haag betroffen geen arbeidsrecht. In Rotterdam zijn wel zeventien arbeidszaken aangemeld, maar hier zijn er uiteindelijk maar vier van op zitting behandeld. Ook is niet bekend of dit zaken waren van arbeidsmigranten.

Een andere manier om de toegang tot recht van arbeidsmigranten te vergroten is de voorgestelde maatregel om bij een vermoeden van onderbetaling in combinatie met een ‘ondeugdelijke administratie’ uit te kunnen gaan van het rechtsvermoeden van een voltijds dienstverband van zes maanden. Het is dan aan de werkgever om te bewijzen dat er geen volledig dienstverband van zes maanden heeft bestaan. Dit rechtsvermoeden kan zowel door de Arbeidsinspectie gebruikt worden bij het opleggen van een boete wegens overtreden van de Wet minimumloon, als door de arbeidsmigrant die een vordering tot nabetaling wil indienen. In april 2024 heeft de toenmalig minister van SZW Van Gennip de Kamer laten weten dat ze een aanpassing van de Wet minimumloon gaat uitwerken. Ze verwachtte toen eind 2024 een ontwerp te kunnen voorleggen voor internetconsultatie.13 Voor migranten zonder rechtmatig verblijf bestaat deze mogelijkheid nu al op grond van artikel 23 van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Overigens moet de procedure om dit recht te effectueren ook beter toegankelijk worden. Van deze bepaling in de Wav wordt door de niet rechtmatig verblijvende migrant voor zover bekend amper gebruikgemaakt.14 Het blijft voorlopig nog afwachten of de nabijheidsrechter voor een betere toegang tot het recht zal gaan zorgen.

Enkele aandachtspunten

Uit het voorgaande overzicht blijkt dat er veel aanbevelingen zijn gedaan en ook hard gewerkt wordt aan de opvolging hiervan. Het is echter de vraag in hoeverre deze maatregelen ook effectief zullen zijn. Vanuit dat perspectief volgen hierna enkele kanttekeningen.

Hoewel er al enkele decennia en in verschillende vormen aandacht is voor misstanden rond arbeidsmigranten, is niet duidelijk wat de omvang van het probleem is. Ook in het rapport van de commissie-Roemer worden geen aantallen of percentages genoemd. Zonder een nulmeting waaruit de omvang van het probleem blijkt, is het ook moeilijk vast te stellen wat de effecten van al die maatregelen zijn.

Het rapport Geen tweederangsburgers gaat met name in op de situatie van EU-arbeidsmigranten. Zoals echter ook in het rapport wordt opgemerkt, vindt er een verschuiving plaats van (Poolse) arbeidsmigranten die – mede door economische groei en de daarmee gepaard gaande betere mogelijkheden in hun land van herkomst – kritischer worden op het werk in Nederland, naar andere arbeidsmigranten, die minder kritisch zijn ten aanzien van de arbeidsomstandigheden. Dit zijn soms andere EU-arbeidsmigranten, zoals Roemenen en Bulgaren, maar in toenemende mate komen er ook migranten van buiten de EU via detachering naar Nederland. Deze werknemers werken op een andere juridische grondslag. Ze worden door een buitenlandse dienstverlener aan Nederlandse inleners ter beschikking gesteld of werken onder leiding van deze buitenlandse dienstverlener in Nederland. Deze arbeidskrachten vallen onder de EU-detacheringsrichtlijn. De Wtta kan niet zonder meer op buitenlandse dienstverleners worden toegepast. Zoals al eerder opgemerkt is ook de Wgv niet van toepassing op derdelanders.

In het rapport ligt sterk de nadruk op concrete maatregelen, al dan niet in de vorm van wettelijke regels, waarmee werkgevers worden aangesproken op goed werkgeverschap. Overheden worden aangesproken in hun faciliterende rol, bijvoorbeeld om beleid te ontwikkelen, informatie te verstrekken of om samenwerking te coördineren, als wetgever, of als handhaver. Wat opvalt is dat de samenleving niet wordt geadresseerd. Toch zijn wij als burgers, consumenten en medelanders medeverantwoordelijk voor hoe arbeidsmigranten in onze samenleving worden behandeld.

Een laatste kanttekening ziet op de vraag in hoeverre de analyse van de misstanden en de op grond daarvan voorgestelde maatregelen de arbeidsmigrant ook daadwerkelijk helpen. Dé arbeidsmigrant bestaat niet. Door verschillende auteurs is gewezen op de subjectieve beleving van misstanden op het werk en arbeidsuitbuiting.15 Of een bepaalde behandeling door de werkgever, die objectief gezien een schending is van de rechten van een werknemer, ook als zodanig door de arbeidsmigrant wordt ervaren, hangt af van verschillende factoren. Hierbij kan gedacht worden aan de omstandigheden waaronder een arbeidsmigrant in zijn land van herkomst woont en werkt, zijn verdienmogelijkheden in Nederland in vergelijking met wat hij zou kunnen verdienen in zijn land van herkomst, en de vraag of hij alternatieven heeft. Als door het aanscherpen van bepaalde regels de arbeidsmigrant zijn baan en daarmee inkomen verliest, of bijvoorbeeld zijn huisvesting duurder wordt waardoor hij minder overhoudt, kan dit vanuit zijn perspectief een verslechtering zijn in plaats van een verbetering.

In Geen tweederangsburgers worden, behalve het benadrukken van het structurele karakter van arbeidsmigratie, geen uitspraken gedaan over de noodzaak van het beperken van arbeidsmigratie. We zien echter in het politieke en maatschappelijk debat wel dat de geconstateerde misstanden aanleiding zijn voor een oproep tot beperking van arbeidsmigratie.16 Dat debat mag en moet ook gevoerd worden, maar we dienen er wel voor te waken dat misstanden een oneigenlijk excuus worden voor een pleidooi voor beperking van arbeidsmigratie.

© 2009-2025 Uitgeverij Boom Amsterdam
ISSN 0167-9155

De artikelen uit de (online)tijdschriften van Uitgeverij Boom zijn auteursrechtelijk beschermd. U kunt er natuurlijk uit citeren (voorzien van een bronvermelding) maar voor reproductie in welke vorm dan ook moet toestemming aan de uitgever worden gevraagd:

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikelen 16h t/m 16m Auteurswet 1912 jo. Besluit van 27 november 2002, Stb 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (postbus 3060, 2130 KB, www.reprorecht.nl) of contact op te nemen met de uitgever voor het treffen van een rechtstreekse regeling in de zin van art. 16l, vijfde lid, Auteurswet 1912. Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16, Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro).

No part of this book may be reproduced in any way whatsoever without the written permission of the publisher.