Toekomstperspectief Europees landbouwbeleid verdient christendemocratische steun

BIJ OUDERE GENERATIES roept het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) nog steeds associaties op met melkplassen en boterbergen. Deze plassen, bergen en volle graanschuren stonden symbool voor groeiende overschotten aan landbouwproducten, met veel Europese subsidie-uitgaven voortgebracht, die vervolgens op de wereldmarkt werden ‘gedumpt’. Een duur betaald beleid, kortom, dat ook nog eens de ontwikkeling van de landbouw en voedselvoorziening in ontwikkelingslanden verstoorde.

In hoeverre past dat beeld bij het huidige GLB? En wat is anno 2017 nog de rationale van een gemeenschappelijk landbouwbeleid? Op deze vragen wil ik in deze bijdrage antwoord geven.1 Dat antwoord begint met een korte schets van de ontwikkelingsgang van het GLB.2

SUCCESVOL BELEID MET SCHADUWZIJDEN

De doelstellingen van het GLB zijn zestig jaar geleden geformuleerd in het Verdrag van Rome waarmee de Europese Economische Gemeenschap werd opgericht. Deze betreffen:3 het verhogen van de productiviteit van de landbouw; het verzekeren van een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking; het stabiliseren van de markten; het veiligstellen van de voedselvoorziening; en het verzekeren van redelijke prijzen voor verbruikers. Verder bepaalt het verdrag dat de gemeenschappelijke markt mede de landbouw en de handel in landbouwproducten omvat.

Het GLB is door de jaren heen succesvol geweest in het realiseren van de hiervoor genoemde doelstellingen. De landbouw en de handel in landbouwproducten vormen een integraal onderdeel van de interne markt. Door een sterke toename van de arbeidsproductiviteit op basis van mechanisatie, rationalisatie en schaalvergroting is het gelukt om een redelijke levensstandaard voor (overigens steeds minder) werkenden in de landbouw én redelijke prijzen voor consumenten te bewerkstelligen. Het aanbod aan voedsel is veel ruimer en gevarieerder dan vroeger, en de consumptie ervan drukt veel minder zwaar op het huishoudbudget. Tegenwoordig besteden Europeanen 10-15 procent van hun inkomen aan voedsel, waar dat in de jaren vijftig van de vorige eeuw nog 40-50 procent was.4

Door de sterke toename van de landbouwproductie is de Europese Unie erin geslaagd volledig zelfvoorzienend te worden voor bijna alle belangrijke landbouwproducten. Rond 1980 maakte de EU de omslag van nettoimporteur naar netto-exporteur van landbouwproducten.5 Vanaf het moment dat de productie de effectieve vraag binnen de EU ging overtreffen, kwamen de schaduwkanten van het succes ook meer naar voren. De overschotten moesten met forse exportsubsidies in derde landen worden afgezet (of in koelhuizen worden opgeslagen). Dat belastte niet alleen de Europese begroting, maar ook de handelsrelaties met derde landen.

Tot de schaduwzijden behoort verder de verschraling van natuur- en landschapswaarden door voortgaande rationalisatie van en schaalvergroting in de landbouw.6

Door de jaren heen hebben velen de noodzaak van een fundamentele aanpassing van het GLB benadrukt. Zo ook de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), Cees Veerman (CDA): ‘Want van een onmiskenbare drijfkracht tot samenwerking en integratie van een groeiend aantal lidstaten, heeft het GLB zich ontwikkeld tot een voor velen financiële steen des aanstoots, een struikelblok voor vernieuwing en een negatief voorbeeld van staatsinvloed op het economisch leven.’7 Aanpassing van het beleid aan de veranderde omstandigheden bleek echter heel lastig. Stevige druk van buiten was nodig om de zaak in beweging te krijgen: aan de ene kant de druk van belangrijke handelspartners, met name in het kader van de zogenoemde Uruguay-ronde over de vrijmaking van internationale handel in het kader van GATT/WTO, en aan de andere kant de druk van een uiteindelijk begrensd budget.

Heel lang was het GLB niet alleen veruit de grootste uitgavenpost op de EU-begroting, maar ook een snel groeiende die andere beleidsprioriteiten dreigde te verdringen. Door de financiële teugels aan te halen hebben de regeringsleiders de ministers van Landbouw uiteindelijk gedwongen om betekenisvolle hervormingen door te voeren.

BELANGRIJKE STAPPEN IN DE HERVORMING VAN HET GLB

De hoeksteen van het GLB was jarenlang het gemeenschappelijke markten prijsbeleid voor een aantal grondgebonden producten (granen, zuivel, rundvlees, wijn en olijfolie). Door het geven van prijssteun werd de productie gestimuleerd, maar de marktwerking verstoord.

De eerste stap in de hervorming van het GLB was het afdwingen van productiebeperking, door invoering van melkquotering (vanaf 1984) en door braaklegging van grond in de akkerbouw (vanaf 1988). Dit kun je zien als het trekken aan de noodrem; het onderliggende mechanisme van stimuleren van productie door het geven van concurrentieverstorende prijssteun bleef intact. Daarin kwam pas vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw verandering, toen de prijssteun aan marktordeningsproducten (om te beginnen graan) werd vervangen door compenserende, rechtstreekse betalingen aan boeren.

Deze betalingen waren in eerste aanleg nog gekoppeld aan de voortbrenging van die marktordeningsproducten. Vanaf 2003 werd deze koppeling geleidelijk losgelaten. Sindsdien ontvangen boeren bedrijfstoeslagen die louter berusten op historische gegevens – namelijk de eerder ontvangen steunbedragen – en niet meer afhankelijk zijn van de lopende productie.

Door de omzetting van prijssteun in (uiteindelijk) van productie ontkoppelde inkomenssteun is de marktoriëntatie verbeterd; daardoor en door de afschaffing van exportsubsidies is het GLB ontdaan van de ergste handelverstorende elementen. Als sluitstuk van de hervormingen volgde in 2015 de afschaffing van de melkquotering. Die afschaffing – in combinatie met hoge prijzen op internationale markten – heeft forse investeringen in uitbreiding van de melkproductie losgemaakt. Al die extra koeien produceren niet alleen meer melk dan tegen een redelijke prijs kan worden afgezet, maar ook veel mest – en ook dat leidt, in ieder geval in ons land, tot flinke problemen. Voor marktwerking en ondernemerschap is het op zich goed om een kwantitatieve beperking op te heffen, maar deze opheffing blijkt dus weer eigen coördinatieproblemen op te roepen. Iedere ondernemer meent zelf een weldoordachte investeringsbeslissing te nemen, maar houdt onvoldoende rekening met soortgelijke acties van andere melkveehouders. Daardoor is een varkenscyclus in gang gezet; de optelsom van alle individuele beslissingen blijkt economisch noch ecologisch houdbaar.

Deze overgangsproblemen nemen niet weg dat het GLB nu veel beter is afgestemd op de effectieve vraag binnen en buiten de EU dan twintig, dertig jaar geleden. Daardoor roept het bij onze handelspartners buiten de EU weinig weerstand meer op. Doordat de EU en andere producenten zich houden aan de afspraken binnen GATT/WTO om geen landbouwvoorraden meer te ‘dumpen’, heeft de wereldmarkt minder het karakter van een ‘restantenmarkt’ en geven de prijzen een reëler beeld van wereldwijde vraag-en-aanbodverhoudingen voor landbouwproducten.

Met handelspartners onderhandelt de EU over het verlagen van belemmeringen voor de onderlinge handel in landbouwproducten: door verlaging van invoertarieven, verruiming van tariefquota, en afspraken over sanitaire en fytosanitaire maatregelen (ter bescherming van mensen, planten en dieren tegen ziekten en schadelijke stoffen). De vrijmaking van internationale handel spitst zich steeds meer toe op het verlagen van nontarifaire belemmeringen die voortkomen uit verschillende regels en voorschriften. Ook als de beschermingsniveaus in twee landen vergelijkbaar zijn, kunnen uiteenlopende voorschriften en vergaande keuringsvoorschriften tot (vaak onnodig) hoge handelskosten leiden.8

De overstap van prijssteun op directe inkomenssteun heeft het beleid budgettair beter beheersbaar gemaakt, omdat de steun niet meer afhankelijk is van veranderlijke omstandigheden op wereldmarkten of van de omvang van de productie. Tegelijkertijd hield deze overstap een lastenverschuiving in van de consument – die in de winkel via hogere prijzen een deel van de rekening betaalde – naar de belastingbetaler, omdat de inkomenssteun in zijn geheel ten laste van het EU-budget komt. Hervormingen worden vaak geassocieerd met bezuinigingen op de begroting, maar dat verband gaat hier dus niet op. Desondanks is de EU er goed in geslaagd om de landbouwuitgaven te beteugelen – ook al trad onderwijl een aantal lidstaten (zoals Polen) toe die ook landbouwpolitiek van belang zijn.

WAAROM (EN WAARAAN) NOG LANDBOUWSTEUN GEVEN?

De landbouwuitgaven omvatten nu ongeveer 30 procent van de EU-begroting, die rond 150 miljard euro bedraagt (iets minder dan 1 procent van het nationaal inkomen van de EU-lidstaten).9 Daarbij komt nog een kleine 10 procent voor plattelandsbeleid. In de EU-begroting van 2017 is bijna 40 miljard euro uitgetrokken voor directe betalingen aan (zo’n 7 miljoen) boeren.

Dat roept de vraag op waarom (en waartoe) er nog EU-subsidies aan boeren worden gegeven. Op historische gronden zijn deze goed verklaarbaar, maar dit biedt geen toekomstbestendige rechtvaardiging. Waarom nog steeds inkomenscompensatie geven voor een prijsdaling die 25 jaar geleden plaatsvond? En hoe leggen we de verschillen in behandeling uit die sindsdien zijn ontstaan? Een groot deel van de inkomenssteun blijkt een betrekkelijk kleine groep grotere boeren en grondbezitters ten goede te komen en slaat neer in een hogere grondprijs.10 Kunnen we de EU-middelen niet beter besteden?

Twaalf jaar geleden kondigde minister Veerman al het einde van de Europese landbouwsubsidies aan.11 Enige jaren later trok zijn opvolger, Gerda Verburg (CDA), de lijn door in de zogenoemde Houtskoolschets.

Zij stelde vast dat het GLB voor een ‘fundamentele transitie’ staat, namelijk ‘het versterken van de marktgerichtheid van de Europese land- en tuinbouw in combinatie met verdere verduurzaming van de productie die meer gekoppeld is aan maatschappelijke waarden.’12 Als pijlers van het toekomstige Europese landbouwbeleid noemde zij namens het kabinet: voedselzekerheid, voedselveiligheid en -kwaliteit, landschap, natuur, milieu (bodem, water, lucht, klimaat) en dierenwelzijn/diergezondheid. Voorgesteld werd om de ongerichte inkomenssteun op historische grondslag te vervangen door ‘een nieuw instrumentarium, dat op een voor de samenleving zichtbare en afrekenbare manier landbouwgerelateerde activiteiten beloont die meerwaarde hebben voor de samenleving en niet, of onvoldoende, door de markt worden beloond’.13

De onderbouwing en de verdere uitwerking van de Houtskoolschets waren in belangrijke mate geleverd door het breed gedragen advies Waarden van de landbouw van de Sociaal-Economische Raad (SER).14

Dat advies liep de verschillende waarden en diensten van de landbouw na om te bezien waar marktfalen aanleiding zou moeten zijn voor een vorm van overheidsingrijpen.

Voor zover het gaat om afzonderlijk verhandelbare goederen – zoals voedsel – kan het marktmechanisme zorgen voor afstemming van het aanbod op de vraag en voor een adequate beloning van de gebruikte productiefactoren (arbeid en kapitaal). Voedsel behoort tot de eerste levensbehoeften. Voedselzekerheid is daarom een belangrijke, in Europees verband te verwezenlijken waarde. Een toenemende diversiteit van het aanbod van voedsel beantwoordt aan de koopkrachtige vraag van consumenten en is daarnaast van belang voor de volksgezondheid. De EU is nu en in de afzienbare toekomst ruimschoots zelfvoorzienend in basisvoedsel en kan daarnaast een belangrijke bijdrage leveren aan de voedselzekerheid in andere delen van de wereld. Daarvoor is het belangrijk om nationaal vruchtbare grond te reserveren voor landbouw en om in EU-verband marktordeningsinstrumenten (vangnetten) achter de hand te houden voor noodsituaties. Voor voedselzekerheid is echter geen permanente inkomensondersteuning van boeren nodig.

Efficiënt werkende boeren kunnen in het algemeen hun inkomen op de (interne of wereld)markt verdienen. Daarbij is het wel zaak rekening te houden met verschuivende voorkeuren van consumenten en burgers, die aan voedselveiligheid en -kwaliteit alsmede dierenwelzijn een toenemend gewicht toekennen. Voor voedselveiligheid zijn internationale normen opgesteld die nationaal en in Europees verband gehandhaafd moeten worden. Voor dierenwelzijn bestaan nog geen wereldwijd aanvaarde normen. In WTO-verband is het geoorloofd om handelbeperkende maatregelen te treffen die nodig zijn voor het verzekeren van voedselveiligheid en van de gezondheid van mens, dier en plant. Dan gaat het om productgerelateerde eigenschappen, en niet om kenmerken van het achterliggende productieproces. Dat laatste is bij dierenwelzijn wel het geval, waardoor het veel moeilijker is om hierover internationale afspraken te maken.

NAAR EEN VIERGROEPENMODEL VOOR DE GRONDGEBONDEN LANDBOUW

Als grote grondbeheerder heeft de landbouw daarnaast te maken met de maatschappelijke vraag naar natuur- en landschapswaarden (‘groene’ diensten) en een goed waterbeheer (‘blauwe’ diensten). Dat zijn (quasi) collectieve goederen die de grondgebonden landbouw kan leveren. Zonder collectieve actie bestaat het risico dat er minder wordt aangeboden dan er maatschappelijk wordt gevraagd. Dat geldt met name voor natuur- en landschapswaarden die door rationalisatie en schaalvergroting van de landbouw onder druk staan. Wil de samenleving blijvend van bepaalde natuur- en landschapswaarden genieten die niet automatisch met de agrarische productie worden ‘meegeleverd’, dan zal daarvoor gericht moeten worden betaald.

Verder kan er sprake zijn van aanmerkelijke natuurlijke belemmeringen bij de bedrijfsvoering. Dan kan het gaan om minder vruchtbare grond of om beperkingen aan het grondgebruik met het oog op andere waarden of belangen (zoals het verhogen van het grondwaterpeil in het veenweidegebied om het proces van inklinken te vertragen).

Deze twee aspecten kunnen we in onderlinge samenhang bezien in een viergroepenmodel voor de grondgebonden landbouw (zie figuur 1).15 Aan de ene kant maken we onderscheid tussen landbouwbedrijven die alleen afzonderlijk verhandelbare goederen (‘voedsel’) voortbrengen en landbouwbedrijven die tevens groene en/of blauwe diensten aanbieden. Aan de andere kant onderscheiden wij bedrijven naar de fysieke omgeving waarin zij opereren: gaat het om een regio met of zonder natuurlijke handicap?

Uitgangspunt is dat bedrijven die ‘voedsel’ produceren in een regio zonder natuurlijke handicap, voldoende inkomen uit de markt kunnen halen en dus geen financiële ondersteuning behoeven (groep 1). Dit laat onverlet dat er goede argumenten zijn om – net als in andere takken van de economie – innovatie (in het bijzonder in de transitie naar duurzaamheid) financieel te stimuleren. Zonder overheidsbeleid dreigt er maatschappelijk gezien een onderinvestering in innovatie, kennis en duurzaamheid.

Figuur 1. Viergroepenmodel voor de grondgebonden landbouw

Maar dat vraagt om het inzetten van gericht instrumentarium; niet om het blijven geven van bedrijfstoeslagen aan grote groepen boeren eenvoudigweg omdat we dat al jaren doen. Natuurlijk, de afschaffing van de bedrijfstoeslagen leidt tot inkomensverlies, maar de drukkende werking op de grondprijzen biedt enige compensatie en is zeker voor jonge boeren goed nieuws.

Voor de levering van groene en blauwe diensten zal de samenleving boeren gericht moeten gaan belonen (groep 3). En als men voortzetting van landbouw en veeteelt in regio’s met een natuurlijke handicap van belang acht, dan ligt het voor de hand om voor die handicap een passende financiële compensatie aan te bieden in de vorm van een hectaretoeslag (groep 2). Ten slotte zijn er bedrijven die zowel groene en/of blauwe diensten aanbieden als produceren in een regio met een natuurlijke handicap (groep 4).

Dan is er nog de subsidiariteitsvraag: ligt het voor de hand dat de Europese Unie zo’n systeem van vergoedingen gaat beheren en financieren, of kan dat beter nationaal of regionaal gebeuren? Vraag (de voorkeuren van mensen) en aanbod (de mogelijkheden voor het leveren van natuur- en landschapswaarden) zijn immers voor een belangrijk deel plaatsgebonden; het goed afstemmen van vraag en aanbod is dan ook vooral een nationale en regionale aangelegenheid. In ons dichtbevolkte land zal dat tot andere afwegingen en uitkomsten leiden dan bijvoorbeeld in Frankrijk of Roemenië. Tegelijkertijd moet zo’n systeem van vergoedingen wel goed Europees worden ingekaderd om verstoring van concurrentieverhoudingen op de interne markt voor landbouwproducten tegen te gaan. Het cofinancieringsmechanisme dat wordt toegepast in het structuurfondsenbeleid en in het plattelandsbeleid kan dan een goede oplossing bieden.

TRANSITIE NAAR EEN NIEUW GLB

Deze visie op de toekomst van het GLB valt niet bij iedereen in goede aarde, ook niet in het CDA, getuige de motie van de leden De Mos (PVV) en Koopmans (CDA) die de Tweede Kamer eind 2010 heeft aangenomen. Daarin werd de regering verzocht om ‘de wens van EU-landbouwcommissaris Ciolos om natuurbeleid na 2013 een grotere rol te laten spelen naast zich neer te leggen en zich in te zetten voor een economisch sterke landbouwsector die zich niet laat kapen door milieugoeroes door voortzetting van gemeenschappelijk landbouwbeleid met gelijkblijvend budget na 2013’.16

Het CDA-verkiezingsprogramma 2017-2021 Keuzes voor een beter Nederland legt (terecht) veel nadruk op het belang van een duurzame landbouw. Wat minder goed te begrijpen is, is dat het programma zelfvoorziening van Europa op het gebied van basisvoedsel als een ambitieuze, op termijn te realiseren doelstelling poneert,17 terwijl hiervoor al is vastgesteld dat deze doelstelling al decennia gerealiseerd is.18

Het CDA-programma spreekt ook uit dat belastinggeld ‘sober, efficiënt en verstandig’ moet worden uitgegeven.19 Dan ligt het voor de hand om nog eens goed nut en noodzaak van directe betalingen aan boeren ten laste van het EU-budget onder de loep te nemen. Is er sprake van marktfalen dat overheidsingrijpen noodzakelijk maakt? En wat is daarbij de optimale taakverdeling tussen de EU en de lidstaten?

Voormalig Europees Commissaris Frans Andriessen heeft de ontwikkelingsgang van het gemeenschappelijk landbouwbeleid kernachtig getypeerd als de overgang van subsidiëring van vermarktbare goederen, via een fase waarin wordt betaald voor niet-produceren, naar het toekomstperspectief van het betalen voor niet-vermarktbare groene diensten.20 Dat toekomstperspectief komt er niet vanzelf. Achteruitstrevende krachten moeten worden bedwongen. Deze wisseling van perspectief komt de maatschappelijke welvaart zeker ten goede. De beschikbare middelen kunnen dan gerichter worden ingezet voor het leveren van diensten en waarden die maatschappelijk worden gewaardeerd, maar waarvoor via het marktmechanisme geen of onvoldoende beloning kan worden gegenereerd. Tegelijkertijd kan de Nederlandse landbouw een belangrijke bijdrage blijven leveren aan het verzekeren van voedselzekerheid, in Europa en in de wereld.

© 2009-2023 Uitgeverij Boom Amsterdam
ISSN 0167-9155

De artikelen uit de (online)tijdschriften van Uitgeverij Boom zijn auteursrechtelijk beschermd. U kunt er natuurlijk uit citeren (voorzien van een bronvermelding) maar voor reproductie in welke vorm dan ook moet toestemming aan de uitgever worden gevraagd:

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikelen 16h t/m 16m Auteurswet 1912 jo. Besluit van 27 november 2002, Stb 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (postbus 3060, 2130 KB, www.reprorecht.nl) of contact op te nemen met de uitgever voor het treffen van een rechtstreekse regeling in de zin van art. 16l, vijfde lid, Auteurswet 1912. Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16, Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro).

No part of this book may be reproduced in any way whatsoever without the written permission of the publisher.