Extraparlementair
Samenvatting
Twee keer schoven de Staten-Generaal de regerende vorst terzijde. De eerste keer was in 1581. Op 26 juli verklaarden de algemene staten van de geünieerde Nederlanden dat ze de ‘Coninck van Spaegnien’ niet langer als ‘Prince’, vorst dus, erkenden. De tweede keer was in 2012. Op 27 maart besloot een van de kamers van de Staten-Generaal om voortaan zelf een informateur of formateur te benoemen, en de koning(in) aldus een rol bij de vorming van een nieuwe regering te ontnemen.
***
Er zijn uiteraard verschillen. In 1581 zocht de vertegenwoordiging eerst naar een andere soeverein voor de landen in de bond. Pas toen dat niet lukte, besloot ze in 1588 zelf maar de leiding op zich te nemen. In feite had het meer voor de hand gelegen dat de Raad van State die rol vervuld had, maar daarin zaten nu eenmaal Engelse pottenkijkers. In 2012 bleef de koning(in) gewoon gehandhaafd. Sinds de negentiende eeuw was zijn of haar politieke rol al langzaam uitgehold; dit was slechts het laatste restje.
De huidige Staten-Generaal hebben wel de naam gemeen met hun voorganger, maar in diverse opzichten zijn ze ook de opvolger van de Nationale Vergadering, die in 1796 voor het eerst bijeenkwam en het ondeelbare Bataafse volk heette te vertegenwoordigen. Tot 1992 vergaderde de Tweede Kamer zelfs in dezelfde zaal, in grotendeels dezelfde opstelling. Ook de huidige Staten-Generaal, zegt de Grondwet vanaf het begin, vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk. De oude algemene staten representeerden daarentegen de afzonderlijke standenvergaderingen.
Toch is de verwijzing naar de oude Staten-Generaal in hun oorspronkelijke gedaante meer dan een archaïsme. Terwijl de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk van 1798 ervan uitging dat er een ‘Volks-regeering bij Vertegenwoordiging’ was, en ‘alle bewindvoerende Lichaamen’ daaraan ondergeschikt verklaarde, veronderstelt onze grondwet dat het parlement het volk vertegenwoordigt bij de regering. Terwijl de achttiende-eeuwse pogingen tot democratisering zich baseerden op de leer van het horizontaal gedachte sociaal contract (tussen burgers onderling) en de volkssoevereiniteit, koos de grondwetgever in 1815 voor de oude feodale gedachte, waarbij juist de ongelijke verticale verbintenis tussen regering en volk het uitgangspunt vormt. Dat is nog steeds de grondstructuur van ons bestel, alleen is de van origine aristocratische vertegenwoordiging sindsdien gedemocratiseerd.
***
Regering en Staten-Generaal zijn twee afzonderlijke instanties, met ieder een eigen grondwetshoofdstuk. Maar hoe komt de regering tot stand? Dat is de grote vraag. Tot 1983 zei de grondwet dat de koning ministers ‘naar welgevallen’ kon benoemen en ontslaan. Dat was sinds 1868 feitelijk al niet meer waar. Als de Staten-Generaal het vertrouwen in een minister of kabinet opzegden, kon de koning niet anders dan ontslag verlenen. Al sinds jaar en dag zijn fractievoorzitters en later ook fracties nauw bij de vorming van een nieuw kabinet betrokken. In die zin lijkt het weinig uit te maken dat de Tweede Kamer nu zelf de (in)formateurs benoemt.
Als de vraag opkomt hoe het toch kan dat Nederlandse kabinetsformaties zo traag verlopen, moet men dan ook decennia teruggaan. Men zou zich kunnen afvragen of de introductie van de informateur in 1951 geen ongelukkige beslissing was. Waarom niet direct de gedoodverfde minister-president aanwijzen, die daarna onmiddellijk begint met het formeren van een kabinet? Dat was waar de motie-Kolfschoten (KVP) in 1971 om vroeg. Maar juist de rechtse partijen die deze motie steunden, gaven er vervolgens geen uitvoering aan. Wel werden dat jaar tijdens het proces dat tot het kabinet-Biesheuvel leidde, voor het eerst de adviezen aan de koningin gepubliceerd en bracht informateur Steenkamp (KVP) geregeld verslag uit van zijn vorderingen. Hoewel ook daarvoor kabinetsformaties soms vrij lang duurden – Drees IV vergde in 1956 122 dagen – is de gemiddelde duur daarna wel langer geworden. Dirk Stikker (VVD), in 1951 de eerste informateur, die overduidelijk geen beoogd premier was, zoals formateurs meestal wel waren, schreef in zijn memoires dat het voordeel nu juist was dat een informateur ‘meer armslag’ had dan een formateur. Die placht immers bij slagen verslag uit te brengen aan de Staten-Generaal, terwijl een informateur alleen aan de koningin verantwoording hoefde af te leggen en verder kon zwijgen. Das war einmal …
***
Men zou zich achteraf kunnen afvragen of het niet wenselijk was geweest dat koningin Juliana en koningin Beatrix strakker de regie hadden gevoerd. Nu gaat de Kamer voort in het eenmaal uitgezette spoor. Het gaat niet veel anders, maar het grootste bezwaar is wel het volstrekte gebrek aan fantasie. Sinds 1963 is het gebruikelijk dat er een regeerakkoord is en dat fracties zich daaraan binden. Alleen het kabinet-Den Uyl (1973-1977) was nog deels extraparlementair, doordat drie van de vijf deelnemende partijen (KVP, ARP, PPR) zich niet bonden. Het kabinet-De Quay (1959-1963) was het laatste extraparlementaire kabinet waarbij niet de fracties, maar wel de fractievoorzitters hun steun toezegden.
Maar daarvóór waren zulke kabinetten heel gewoon. Niet alleen de kabinetten-De Geer (1926-1929, 1939-1940) en -Ruijs de Beerenbrouck III (1929-1933) waren extraparlementair, ook het kabinet-Van der Linden (1913-1918), dat de pacificatie van 1917 bewerkstelligde, was dat. De kans op dergelijke kabinetten, die vrij zelfstandig tegenover het parlement staan, en daarmee de kans op een gezond dualisme, is nog kleiner geworden nu de Kamer zelf wil bepalen wie er gaat regeren. Dat is het belangrijkste bezwaar tegen deze gang van zaken: dat het principiele onderscheid tussen regering en volksvertegenwoordiging uitgewist wordt. De Staten-Generaal horen niet te regeren, maar het volk te vertegenwoordigen bij de regering.
© 2009-2025 Uitgeverij Boom Amsterdam
ISSN 0167-9155
De artikelen uit de (online)tijdschriften van Uitgeverij Boom zijn auteursrechtelijk beschermd. U kunt er natuurlijk uit citeren (voorzien van een bronvermelding) maar voor reproductie in welke vorm dan ook moet toestemming aan de uitgever worden gevraagd:
Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikelen 16h t/m 16m Auteurswet 1912 jo. Besluit van 27 november 2002, Stb 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (postbus 3060, 2130 KB, www.reprorecht.nl) of contact op te nemen met de uitgever voor het treffen van een rechtstreekse regeling in de zin van art. 16l, vijfde lid, Auteurswet 1912.
Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16, Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro).
No part of this book may be reproduced in any way whatsoever without the written permission of the publisher.