De onvermijdelijke opmars van referenda en de technocultureel gedreven stemmingendemocratie

AANZETTEN TOT DEMOCRATISCHE VERNIEUWING VERSCHILLEN niet alleen sterk in onderliggende filosofie, maar ook in effect op het publieke domein.1 Neem bijvoorbeeld de voorstellen voor deliberatieve democratie – in ons taalgebied uitgevent door David Van Reybrouck, voortbordurend op een omvangrijke internationale literatuur over deliberative minipublics. Dit zijn kleinere steekproeven van een breder publiek, die met elkaar en met deskundigen in overleg treden om aldus tot verfijndere publieke uitspraken te komen over een bepaald thema of terrein. Op lokaal niveau is inmiddels meermaals een eendaagse burgertop of G1000 georganiseerd. Hoewel de dag zelf doorgaans heel wat discussie oproept, zijn de mensen en de media over het externe effect vaak snel weer uitgepraat. Op nationaal niveau was dat ook heel duidelijk het geval in 2006, toen een Burgerforum Kiesstelsel enkele stelselaanpassingen opperde die nauwelijks rimpelingen in de publieke of politieke vijver veroorzaakten.2

Vergelijk dat eens met het referendum over het EU-associatieverdrag met Oekraïne. Net als bij het eerdere nationale referendum van 2005 was het publieke debat buitengewoon intensief, niet alleen in aanloop, maar ook na afloop. Mijn these, opgebouwd in eerder werk, is dat dit begrepen kan worden vanuit de kenmerken van het referendum als expressie van stemmingendemocratie.3 Hoewel referenda verschillend uitpakken in verschillende contexten, kunnen we wel stellen dat referenda altijd strijd in zich dragen, en strijd trekt nu eenmaal meer aandacht dan overleg. Referendumcampagnes dragen strijdbare boodschappen uit (zoals ‘Brexit!’, ‘Geen associatieverdrag met Oekraïne!’), maar als instrument dragen referenda zelf ook een zelfbewuste boodschap uit (‘Take back control’, ‘We gaan er zelf over’). Voor referenda geldt dus duidelijk ook: ‘The medium is the message.’

Referenda in debat

Het referendum organiseert niet alleen de ideeënstrijd over issues, het is zelf ook voorwerp van controverse. Zo omschreef Ton Zwaan, voormalig medewerker van het Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie, volksstemmingen als de recente brexit- en Oekraïnereferenda als volksverlakkerij en een gevaar voor de democratie. Alle nationale referendumwetgeving zou moeten worden afgeschaft. Referenda zouden, ‘afgezien van enkele uitzonderingen’, meer bij dictatoriale regimes passen dan bij democratieën. Joost van den Akker, Twents referendumonderzoeker, reageerde meteen met tegenvoorbeelden. Referenda in respectabele democratieën als Zwitserland, Noorwegen, Zweden en Denemarken zouden laten zien dat vroegtijdig het volk raadplegen geen rampspoed oplevert, maar een Europa à la carte dat beter aansluit bij de wensen van het volk.4

Van den Akkers verwijzingen naar referenda in Hongarije en Griekenland, maar ook in Nederland en het Verenigd Koninkrijk – ‘vaag’ en ‘totaal de kluts kwijt’ – zullen de vrees bij Zwaan en anderen niet wegnemen dat referenda verantwoordelijke democratische politiek ondermijnen. Die vrees is juist in Nederland bijzonder sterk ontwikkeld. Het referendum is ‘die gevaarlijke plant van vreemde bodem’, zoals Ruijs de Beerenbrouck ooit zei, of ‘de bijl aan de wortel van de representatieve democratie’, zoals Hans Wiegel pleegt te zeggen, met weerklank bij velen. Het Nederlands bestuur is diepgaand doordrongen van de thorbeckeaanse notie dat democratie een ‘aristocratie des verstands’ vereist, als nadrukkelijk tegenhanger van volkse ‘onderbuikgevoelens’.

De befaamde Britse staatsrechtsgeleerde Vernon Bogdanor heeft ooit gezegd dat alle argumenten tegen het referendum uiteindelijk argumenten tegen de democratie zelf zijn – tegen het basisidee van burgerlijk zelfbestuur op basis van meerderheden. Referenda zijn directe afstammelingen van het klassieke democratische ideaal, stelt ook de politicoloog David Altman, die wereldwijd onderzoek deed naar het fenomeen.5 Hij laat daarbij zien dat dictatoriale regimes – anders dan Zwaan stelt – zeker niet vooroplopen in het gebruik van referenda, ook al zijn er enkele akelige precedenten. (Denk aan de volksmennende referenda van het Hitlerregime, dat overigens ook misbruik maakte van reguliere verkiezingen.) Zwaan heeft er gelijk in dat referenda, in de verkeerde handen en onder de verkeerde omstandigheden, tot akelige uitwassen kunnen leiden. Dat dit voor meer instituties geldt – ook voor het reguliere verkiezingsproces, de publieke media, politie en strijdkrachten, om maar een paar voorbeelden te noemen – maakt de waarschuwing niet minder belangrijk. De denkfout zit in het categorische karakter van zijn waarschuwing. Referenda in alle gevallen afwijzen is even onzinnig als ze in alle gevallen omarmen.

Het effect van referenda wordt namelijk op beslissende wijze bepaald door de context waarbinnen en de manier waarop ze worden toegepast. Het van bovenaf gestuurde, volksmennende referendum is een mogelijkheid die niet is uit te vlakken (ook de recente geschiedenis laat bedenkelijke volksstemmingen zien, zoals die op de Krim, die vooral bedoeld zijn om een bepaalde politiek te legitimeren), maar voor landen met een lange democratische traditie als Nederland zijn twee andere opties toch veel realistischer als denkmodel: het Californische referendum en het Zwitserse referendum. Beide zijn ingebed in duurzame systemen van representatieve democratie, die echter een totaal andere logica kennen, waardoor het referendum ook een totaal andere dynamiek krijgt.

De vertegenwoordigende democratie is in Californië, net als in de rest van de vs, sterk majoritair van aard: voortdurend strijden twee kampen om de kiezersgunst en uiteindelijk is het telkens the winner takes all. Toevoeging van het referendum maakt de Californische democratie als het ware majoritair in ’t kwadraat. Publiek beleid slingert soms in een doldwaze pendulebeweging heen en weer. Op het ene moment dwingt de meerderheid lagere belastingen af, en op een volgend moment meer wegen of scholen, wat moeilijk met elkaar te rijmen is. In Zwitserland wordt de majoritaire logica van het referendum gecombineerd met een vertegenwoordigende democratie die juist verre van majoritair is. Vertegenwoordigers van de verschillende minderheden in dat land zoeken vanouds in brede coalities naar breed draagvlak. De sterk ontwikkelde referendumcultuur geeft extra prikkels om dat brede draagvlak te blijven zoeken, en een correctiemechanisme voor als dat onvoldoende lukt.

Dat het veelbesproken brexitreferendum plaatsvond in een sterk majoritaire, Angelsaksische context maakt de gelijkenis met Californische referenda – qua abruptheid, snelheid en finaliteit – het grootst. De interpretatie was majoritair in ’t kwadraat. Het brexitkamp heeft nu eenmaal gewonnen en ‘Brexit means Brexit’, aldus Theresa May, de nieuwe Britse premier, die samen met haar voorganger campagne voerde voor ‘bremain’. Als Nederlands premier neemt en krijgt Mark Rutte aanmerkelijk meer ruimte in de interpretatie van de ‘rode kaart’ die hem bij het Oekraïnereferendum werd getoond. Dat past goed bij de traditionele neiging van polderend Nederland om kiezersuitspraken ruim en creatief te interpreteren.

Stemmingendemocratie als uitdaging

Of referenda de Nederlandse democratie meer naar het Californische model zullen trekken of juist meer naar het Zwitserse, is nog een open vraag. De Nederlandse vertegenwoordigende democratie is vanouds een schoolvoorbeeld van consensusdemocratie, diepgeworteld in het Rijnlands overlegmodel, maar dat betekent nog niet dat we automatisch het Zwitserse traject gaan doorlopen als we in Nederland meer referenda gaan krijgen. In Zwitserland is de referendumcultuur vanaf de negentiende eeuw heel geleidelijk verknoopt geraakt met de consensusdemocratie. In Nederland wordt de referendumlogica veel sneller en abrupter toegevoegd aan het democratisch proces – onder eenentwintigste-eeuwse technoculturele omstandigheden.

Dat dit de vertegenwoordigende democratie gaat opschudden staat vast. Hoe dit precies vorm gaat krijgen – op productieve of onproductieve wijze – is door politici, beleids- en opiniemakers niet te dicteren, maar nog wel te beïnvloeden. Volksstemmingen ‘afschaffen’, zoals Zwaan voorstelde, behoort echter niet tot de mogelijkheden. De referendumlogica zal onvermijdelijk, linksom of rechtsom, om zich heen grijpen. Voor een deel via officiële referenda, zoals het Oekraïnereferendum, maar voor een belangrijk deel ook via quasireferenda die op vergelijkbare, numerieke gronden ‘dringende adviezen’ afgeven. Via e-petities en internetpolls, via Facebooklikes of anderszins indrukwekkende social media statistics.

De referendumlogica past naadloos bij wat ik een stemmingendemocratie noem, een democratie waarin stemmingen als emoties en als stemverklaringen hand in hand gaan. De hedendaagse cultuur is steeds bevattelijker voor zulke stemmingen en de moderne technologie maakt ze steeds makkelijker te organiseren. Door internet en moderne ICT is het organiseren van de volksstem radicaal gedemocratiseerd; grote, veelvermogende organisaties of partijen zijn hier niet meer voor nodig. Aan de technocultureel gedreven stemmingendemocratie zitten naast kansen ook risico’s vast, maar die zijn met reactionaire interventies niet te beteugelen. Het wegnemen van wettelijke mogelijkheden voor volksstemmingen zal geen of averechts effect sorteren. Ze komen, linksom of rechtsom, toch op het pad van de democratie, ‘with a vengeance’, of als de omstandigheden gunstig zijn met een nuttige bijdrage.

In Nederland maakten de referenda van 2005 en 2016 enige wraaklust los; nu het eindelijk mogelijk was om publiek ongenoegen kenbaar te maken over de almaar voortgedreven Europese integratie, wilden velen zich luid en duidelijk laten horen. In Denemarken, Zweden, Noorwegen en Zwitserland had de euroscepsis eerder een uitlaatklep kunnen vinden, waar die in Nederland zonder referenda almaar kon groeien, totdat bij volksraadplegingen in 2005 en 2016 de bom barstte. Het vroegtijdig aanbieden van een uitlaatklep, in een fase waarin het nog niet te laat is om iets met publiek ongenoegen te doen, lijkt verstandiger dan te wachten tot zo’n explosie van ongenoegen. Maar sommigen zullen menen dat de publieke geest überhaupt niet uit de fles gelaten moet worden, vroeger noch later. Dat mag men denken, maar het is zeer de vraag of men hierin iets te kiezen heeft.

Stel dat het zou lukken om niet alleen wetgeving voor een bindend referendum te blokkeren – bij de aankomende tweede lezing geldt een minderheidsveto van een derde van beide Kamers –, maar ook de wetgeving voor het raadplegend referendum te discontinueren. Zou de referendumgeest dan weer keurig in de fles gaan? Het deksel dicht op de pot van de stemmingendemocratie? Dat zou dan ook moeten gelden voor de meegeëvolueerde technoculturele context, en dat is schier onvoorstelbaar. Ik durf wel te voorspellen dat er zonder formele wet- en regelgeving alsnog volksraadplegingen georganiseerd gaan worden, maar dan gedicteerd door consortia van maatschappelijke groepen en mediapartners, onder door hen bepaalde regels en voorwaarden.6

In alle gevallen is het wijs om een reflectieve, onderzoekende en lerende, benadering te betrachten. Denken dat dit in één klap afdoende kan worden ontworpen en geregeld, is even misplaatst als denken dat al het gedoe met een ferm ‘teugen’ – denk aan de Nacht van Wiegel, 18-19 mei 1999 – is tegen te houden. Voor het ontwikkelen van een referendumpraktijk die meer bijdraagt dan afdoet aan een vitale democratie moeten we eerder in decennia denken dan in jaren; kijk hoelang Zwitserland heeft gedaan over het ontwikkelen van een voldragen referendumcultuur. Gezien de prilheid van de referendumpraktijk in Nederland moet volop ruimte en aandacht worden gegeven aan de ontwikkeling van voortschrijdend inzicht. De huidige Wet raadgevend referendum (art. 123) voorziet in een evaluatie van de effecten van de wet in 2018, en vervolgens telkens na vier jaren. Dat is een goed begin, maar met de gebruikelijke terugkoppeling naar de wetgever zijn we er hier nog niet. Hoe de demos mee te nemen in het leerproces?

Afsluiten met een blauwdruk voor verandering zou na het voorgaande heel ongepast zijn, maar belangrijke punten voor de veranderagenda zijn wel te schetsen:

• E-referenda. Elektronische referenda kunnen nog niet tippen aan het ouderwetse stemhokje als het gaat om enkelvoudig, afgeschermd stemmen en gecontroleerd aggregeren van uitkomsten – ze zijn in dit opzicht vooralsnog minder betrouwbaar: hoe kunnen we erop vertrouwen dat die winnende meerderheid van 50 procent + 1 niet met oneigenlijke middelen is bereikt? – maar dat zou de komende decennia zomaar kunnen veranderen; de techniek staat niet stil. Men zou de waarschijnlijk niet volledig weg te nemen onzekerheidsmarge bij e-voting ook kunnen zien als aanvaardbare interpretatie- en manoeuvreerruimte rond uitslagen die extreem nipt zijn: rond de 50 procent kan dan met rede ‘too close to call’ worden verklaard, terwijl een uitslag van 65 procent of meer wel een duidelijke richting aangeeft.
• Drempels en handtekeningen. Over benodigde aantallen handtekeningen, opkomst- en uitkomstpercentages is veel meer te zeggen dan hier mogelijk is. Is voor sommige kwesties, constitutionele bijvoorbeeld, een gekwalificeerde meerderheid redelijk? Moet een generieke opkomst (30 procent in het algemeen)7 niet worden vervangen door een specifieke (bijvoorbeeld 25 procent voor welk kamp dan ook mag winnen)? Is het mogelijk om volume-eisen (thans zijn 300.000 handtekeningen nodig voor een correctief wetgevingsreferendum) mee te laten bewegen met de toenemende technische mogelijkheden om handtekeningen te (doen) verzamelen?
• Alternatieve referendumdesigns. Bij referenda worden doorgaans zwartwit keuzemogelijkheden voorgelegd aan de kiezers; ja of nee, voor of tegen, optie A of B? Ervaringen op gemeentelijk niveau laten zien dat volksraadplegingen over meerdere keuzes ook tot de mogelijkheid behoren. Referendumstemmers worden soms in de gelegenheid gesteld op geen, één, meerdere of alle voorgelegde keuzemogelijkheden te stemmen, of om een volgorde aan te geven uit een reeks van keuzemogelijkheden. Sluit een dergelijke praktijk beter aan bij de Nederlandse praktijk van consensus, compromis en consultatie? Voorkomt zo’n design al te scherpe polarisatie in samenleving en politiek? Leidt het tot duidelijke en uitvoerbare resultaten? Het loont de moeite deze noviteiten inzake het design van referenda aan een nadere studie te onderwerpen.8
• Second public opinion. Bij medische kwesties wordt geregeld een second opinion gevraagd, bij rechterlijke uitspraken is hoger beroep mogelijk, en grondwetswijzigingen moeten twee keer door beide Kamers der Staten-Generaal heen (de tweede keer zelfs met tweederdemeerderheid). Een tweede referendum lijkt dan ook het overwegen waard, niet omdat het volk een bij uitstek onbetrouwbare raadgever zou zijn, maar omdat een herbezinningsmogelijkheid voor elke beslissende instantie goed is. Er zitten wel grote kosten aan vast, ook praktisch en sociaal bezien. Om neverenda (referenda die maar blijven terugkomen) te ontmoedigen, zou men de lat bij een tweede referendum hoger kunnen leggen, bijvoorbeeld door meer te verzamelen handtekeningen te vereisen, of een hogere overruling majority: een meerderheid van 52 procent kan dan bijvoorbeeld alleen worden overtroffen met een meerderheid die 5 of 10 procent hoger is.9
• Beperkt majoritaire referenda. Het referendum is in aanleg een sterk majoritair instrument, maar er zijn ook deliberatieve elementen aan toe te voegen die het majoritaire karakter intomen of aanvullen. Een voorbeeld is het tweevoudige Nieuw-Zeelandse referendum (2015-2016) over een mogelijke nieuwe vlag. Hierin week vooral het voortraject bij het eerste referendum af van de majoritaire logica.10 De deliberatieve ruimte tússen de twee referenda werd echter nog opvallend weinig gebruikt. Variërend op Fishkins model van deliberative polling zou juist die tússenfase benut kunnen worden om met een nieuwe en aangescherpte blik te leren kijken naar de voorliggende vraag; niet binnen de kleine ruimte van een ingeloot ‘minipubliek’, maar in de bredere publieke ruimte.11
• Publiek leren. Hoewel het referendum zelf een opvallend breed platform vormt voor publiek leren – niet alleen over een bepaalde beleidskwestie, maar ook over de achtergrond en operationalisatie van democratische principes – is er ook buiten specifieke referendumcampagnes en -debatten werk aan de winkel voor instanties en personen die een rol spelen in de ontwikkeling van democratisch burgerschap. Aristotelisch burgerschap – zich wijselijk kunnen schikken én prudent naar voren kunnen treden in het publieke domein – is juist in een stemmingendemocratie zeer gewenst. Als er nog weinig collectief geheugen is opgebouwd – wat het geval is bij de prille referendumtraditie in Nederland – zullen geleerde lessen ook uit het buitenland moeten worden gehaald.
• Checks-and-balances. Referenda vormen in politicologische termen een extra veto player en zijn daarmee onvermijdelijk van invloed op het bredere stelsel van machten en tegenmachten. Ze kunnen worden gezien als volkse aanvulling op of ‘concurrent’ van de Eerste Kamer, die op nationaal niveau vanouds een belangrijke vetomacht vertegenwoordigt. De staatscommissie die zich de komende tijd gaat buigen over de toekomstbestendigheid van het parlementaire stelsel zal dan ook niet om de uitdaging van het referendum heen kunnen.

In de huidige technoculturele omgeving kan de stemmingendemocratie haast niet anders dan groeien; linksom of rechtsom, formeel dan wel informeel, zullen volksstemmingen daar deel van uitmaken. Daar is van alles over op te merken, maar het is de vraag hoeveel de werkelijkheid zich daarvan zal aantrekken. Vergeleken met rigoureus afwijzen – blaffen tegen de maan – lijkt een reflectieve, onderzoekende en lerende benadering – proberen het beste ervan te maken, en het slechtste erin te vermijden – de betere optie.

© 2009-2025 Uitgeverij Boom Amsterdam
ISSN 0167-9155

De artikelen uit de (online)tijdschriften van Uitgeverij Boom zijn auteursrechtelijk beschermd. U kunt er natuurlijk uit citeren (voorzien van een bronvermelding) maar voor reproductie in welke vorm dan ook moet toestemming aan de uitgever worden gevraagd:

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikelen 16h t/m 16m Auteurswet 1912 jo. Besluit van 27 november 2002, Stb 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (postbus 3060, 2130 KB, www.reprorecht.nl) of contact op te nemen met de uitgever voor het treffen van een rechtstreekse regeling in de zin van art. 16l, vijfde lid, Auteurswet 1912. Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16, Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro).

No part of this book may be reproduced in any way whatsoever without the written permission of the publisher.