Een pleidooi voor herwaardering van ontwikkelingssamenwerking binnen het CDA

‘Now the trumpet summons us again – not as a call to bear arms, though arms we need; not as a call to battle, though embattled we are – but a call to bear the burden of a long twilight struggle, year in and year out, “rejoicing in hope, patient in tribulation”; a struggle against the common enemies of man: tyranny, poverty, disease and war itself.’ De strijd tegen de ‘common enemies of man’ stond centraal in de inaugurele rede van president John F. Kennedy in 1961.1 Tirannie, armoede, ziekte en oorlog zijn voor veel mensen actueler dan ooit en bedreigen de buitengrenzen van Europa en daarmee ook die van Nederland. De ebola-epidemie heeft desastreuze gevolgen voor de publieke gezondheid en economie in West- Afrika en vormt een directe gezondheidsbedreiging voor Europa. Gebrek aan kansen, structurele armoede en directe dreiging van geweld doen mensen dagelijks besluiten de Middellandse Zee over te steken of Syrië te ontvluchten. De internationale gemeenschap worstelt met de anarchie in het Midden-Oosten en de Noord-Afrikaanse regio. De patstelling in de VN-Veiligheidsraad tussen West en Oost, rond Oekraïne en rond Syrië, doet denken aan de ideologische en geopolitieke tegenstellingen waar Kennedy zijn woorden aan wijdde.

Het Nederlandse buitenlandbeleid moet blijven inspelen op deze dreigingen. Een van de instrumenten hiervoor is het afgelopen decennium toenemend onder druk komen te staan: ontwikkelingssamenwerking. Vanaf begin deze eeuw werd de relatie tussen samenleving en ontwikkelingsbeleid gecompliceerder. Opiniepeilingen laten een afnemend draagvlak zien, gebaseerd op kritische evaluaties, maar ook op de sterker wordende gedachte dat hulp geen effect heeft gehad, op een misperceptie en overschatting van de omvang van het ontwikkelingsbudget, en op de toenemende vraag om concreet inzicht te krijgen in kortetermijnresultaten. Ook internationaal ontstond een debat over de effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking, aangewakkerd door publicaties van onder meer Dambisa Moyo en William Easterly. Beiden bekritiseren de behaalde resultaten door respectievelijk te beweren dat internationale hulp een tegengesteld effect op de ontwikkeling van Afrika heeft gehad en dat ontwikkelingsondersteuning met name door ontvangende landen zelf geregisseerd moet worden.2

Ontwikkelingssamenwerking heeft wel degelijk effect; hiervoor is voldoende wetenschappelijk bewijs aan te leveren. Een gedegen argumentatie voor ontwikkelingssamenwerking is echter een complexe boodschap. Het organiseren van draagvlak voor deze boodschap vereist politiek leiderschap en het blijvend durven uitdragen en uitleggen van een visionair perspectief dat inzet op het creëren van gemeenschappelijke stabiliteit, vrede en gezondheid. Naar mijn overtuiging is de Nederlandse samenleving wel degelijk in die boodschap geïnteresseerd en bereid mandaat te geven voor de weg hiernaartoe.

In de christendemocratie zijn twee grondmotieven voor ontwikkelingssamenwerking altijd leidend geweest: ontwikkelingssamenwerking vanuit een morele opdracht en vanuit een welbegrepen eigenbelang.3 Dit artikel doet het CDA een handreiking om vanuit deze motivatie weer een leidende rol te nemen in het debat over ontwikkelingssamenwerking.

Politieke agenda op ontwikkelingssamenwerking toenemend naar binnen gericht

De hiervoor genoemde ontwikkelingen hebben direct weerslag gehad op het politieke debat over ontwikkelingssamenwerking. Een korte analyse hiervan is essentieel om mee te beginnen. Onder anderen Bolkestein en Boekestijn (VVD) en Wilders (PVV), maar ook CDA-Kamerleden hebben de effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking geagendeerd. Een gerechtvaardigde discussie, want de middelen voor ontwikkelingssamenwerking moeten doelmatig en effectief worden ingezet. In de afgelopen drie, vier jaar is het debat over ontwikkelingssamenwerking echter verschoven van de effectiviteitsvraag naar de kostprijs en het instrument wordt inmiddels gezien als eenvoudige bezuinigingspost om de tekorten op de begroting mee op te lossen. Als motivatie worden onder meer het afkalvend draagvlak gebruikt en de veronderstelling dat ‘de belastingbetaler’ er geen prioriteit meer aan geeft. Een belangrijk markeringspunt was het aantreden van kabinet- Rutte i. In het regeerakkoord presenteerde het kabinet, met staatssecretaris Knapen (CDA) als verantwoordelijk bewindspersoon, een beleid met meer focus en meer coherentie, gericht op zelfredzaamheid van ontwikkelingslanden4 – een interessant uitgangspunt, onder meer gebaseerd op een studie van de WRR5 en op Van Geel en Ferrier, die in hun kort hiervoor gepresenteerde notitie Van hulp naar investeren aandrongen op het nastreven van beleid dat landen niet afhankelijk van hulp maakt, effectiviteit nastreeft en een geïntegreerde benadering van activiteiten in ontwikkelingslanden bepleit.6

Het kabinet-Rutte i besloot tegengesteld aan de ambities van deze notitie om de Nederlandse bijdrage aan ontwikkelingssamenwerking te verlagen van 0,8 naar 0,7 procent van het bnp. Vanaf dat moment werd de discussie over de effectiviteit, een discussie over het budget. Deze bezuiniging kwam voornamelijk de christendemocraten op forse kritiek te staan in de Kamer. De PvdA noemde het ‘kwartetten met de allerarmsten’,7 en de oppositie toonde zich verbolgen toen duidelijk werd dat een jaar later in het Catshuis een korting van nog eens vijfhonderd miljoen euro op tafel lag. Het zorgde ook voor onbegrip binnen het CDA, en na de val van Rutte i is ontwikkelingssamenwerking geen zichtbare prioriteit meer op zijn politieke agenda.

Het regeerakkoord van Rutte II ging een stap verder. Ondanks de grote woorden van de PvdA en de terugkeer van de PVV in de oppositiebanken, besloot Rutte II het ontwikkelingsbudget met een extra één miljard euro te verlagen. De PvdA accepteerde de bezuiniging als redelijke uitruil ten gunste van andere beleidsterreinen, en de VVD presenteert met trots dat onder haar bewind het ontwikkelingsbudget is gekort met 1,75 miljard euro. Rutte II weet zich in zijn beleid verzekerd van gedoogsteun en het debat wordt sindsdien gekenmerkt door vliegen afvangen op wie verantwoordelijk is voor de kortingen op het budget.

De afgeslankte ontwikkelingsbegroting, de sterke politieke focus op het budget en het geclaimde afnemend draagvlak lijken ook direct weerslag te hebben op de keuze voor politieke prioriteiten. Het debat in de Kamer richt zich steeds meer op aansprekende, concrete en kortetermijndoelstellingen. Zo moet het Nederlandse bedrijfsleven direct profijt hebben van de ingezette middelen voor ontwikkelingssamenwerking. De Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsontwikkeling (IOB) werd aan het werk gezet om inzichtelijk te maken welk deel van het budget voor ontwikkelingssamenwerking weer terugstroomt in de eigen economie8 en maakte inzichtelijk dat het banen oplevert in Nederland.9 Bovendien moet de boodschap passen bij de normatieve beoordeling van waarden. In Kamerdebatten wordt bijvoorbeeld veel aandacht besteed aan thema’s als seksuele en reproductieve rechten, omdat Nederland daarin taboedoorbrekend kan zijn. Dit zijn op zichzelf nobele en relevante doelen, maar minder catchy, complexere vraagstukken als de opbouw van goed bestuur en rechtsorde krijgen steeds minder aandacht. In bredere zin hebben specifieke, aansprekende en uiteenlopende partijpolitieke prioriteiten de overhand gekregen boven de abstracte vraag waarom Nederland aan ontwikkelingssamenwerking doet en hoe het dit op de langere termijn effectief kan blijven doen.

Stel de ontwikkeling van zwakke, fragiele gebieden centraal

De komende tien jaar zal de enorme economische groei in grote middeninkomenslanden als India, China, Indonesië, Brazilië en Vietnam (waar nu nog een groot deel van de armen in de wereld woont), voor een forse daling van de mondiale armoede zorgen. In 2025 zal het aantal armen in niet-fragiele middeninkomenslanden nog maar honderd miljoen zijn van het totaal van vijfhonderdzestig miljoen armen in de wereld.10 Middeninkomenslanden kunnen budgettair gezien in veel gevallen zelf zorgdragen voor het verdwijnen van armoede binnen hun landsgrenzen. De hulp- en handelagenda van huidig minister Ploumen (PvdA) speelt hierop ook in: ontwikkelingsprogramma’s worden afgebouwd en het beleid richt zich op mondiale publieke goederen, handel met opkomende economieën, diplomatie en het ondersteunen van het maatschappelijk middenveld.

Armoede in de wereld zal zich naar verwachting in toenemende mate concentreren in fragiele staten, lage-inkomenslanden en Afrikaanse landen.11 Daartussen zitten ook de echte probleemgevallen, die veelal niet in staat zijn zelfstandig armoede uit te bannen. Voorbeelden hiervan zijn staten als Zuid-Soedan, de Centraal-Afrikaanse Republiek, Jemen, Mali, Afghanistan en Somalië,12 (post)conflictgebieden waar soms zelfs sprake is van een machtsvacuüm of van afwezigheid van effectief bestuur, en waar (religieuze) spanningen, geweld en natuurrampen een bedreiging vormen. Hier leven mensen die dagelijks kampen met de gevolgen van armoede, onveiligheid en ziektes en niet het perspectief hebben op een verbeterde situatie in de nabije toekomst.

Deze landen vormen concreet of in potentie ook een serieus geopolitiek probleem voor Europa. Het zijn deze landen die een broeinest vormen voor terroristische organisaties als Al Qaida, Boko Haram, Al-Shabaab en isis.13 Deze organisaties vestigen zich bij voorkeur in staten met een zwakke overheidsstructuur. Het zijn ook deze landen waar epidemieën kunnen voortwoekeren (zoals nu de ebola-epidemie), wat zowel een bedreiging is voor de mensen daar als voor mensen in de rest van de wereld. Het zijn deze landen die dagelijks het trieste vertrekpunt vormen van wanhopige vluchtelingen die met gammele bootjes de Middellandse Zee oversteken. Bij afwezigheid van kansen, gebrek aan veiligheid en het gegeven van explosieve bevolkingsgroei op het Afrikaanse continent, zal migratie naar verwachting toenemen. 14 Vanaf de stranden van deze landen bedreigt piraterij onze koopvaardijvloot, en corruptie en geldwitwasserij zorgen voor verstoringen van nationale inkomsten en de internationale handel. Kortom, fragiele, zwakke, zeer arme landen zijn een bedreiging voor mensen in die landen, maar eveneens een risico voor Europa als het aankomt op uiteenlopende bedreigingen als ziekten, oorlog, corruptie, criminaliteit en piraterij.

Ontwikkelingssamenwerking in fragiele staten is een grote, complexe uitdaging. Dit vraagt om realiteitszin. De IOB stelt daarom: ‘Het investeren in fragiele staten wordt beschouwd als een zaak van de lange adem die durf en flexibiliteit vereist – zekerheden en voorspelbaarheid van succes kunnen niet worden gegeven. Het is aanbevelenswaardig dit meer uitdrukkelijk te erkennen […].’15 Nederland kan een belangrijke bijdrage leveren aan de ontwikkeling van deze landen, door ontwikkelingssamenwerking in te richten op basis van de specifieke ontwikkelingsvraag die in deze landen ligt en te accepteren dat effectieve inzet een lange adem vraagt. Nederland doet dit om ontwikkelingsresultaten te behalen, maar zeker ook uit overwegingen die een achtergrond hebben in nationale veiligheid.

Staan voor ontwikkelingsbeleid in deze landen vraagt om lef en leiderschap. Het betekent dat de specifieke context en problemen daar centraal moeten staan in het debat over ontwikkelingssamenwerking, en niet de grillen van politieke meerderheden, de focus op budget, kortetermijnbelangen of electorale overwegingen. Door de aanpak van ontwikkelingssamenwerking te richten op de uitkomst van een probleemanalyse in fragiele gebieden, kan het effect van het beleid worden vergroot.16

Ontwikkelingsbeleid en financiering zijn veel te vaak gericht op inspanningen van donoren en nemen te weinig het perspectief van de ontvanger als uitgangspunt. Het zich blindstaren op het nationaal te begroten budget voor ontwikkelingssamenwerking wordt door de OECD als kernvoorbeeld genoemd. In veel landen in Azië, Latijns-Amerika en ook Afrika is het officiële ontwikkelingsbudget niet meer de significante factor, maar zijn private investeringen en REMITTANCES17 de grootste bron van externe inkomsten. De OECD doet de aanbeveling het recipient benefit als leidend te nemen en ontwikkelingsinzet mede te baseren op de middelen die landen zelf tot hun beschikking hebben. Dit concept dwingt ontvangende landen om transparant te zijn en inzichtelijk te krijgen welke middelen die landen binnenkomen, en geeft daarmee de mogelijkheid te kijken welke landen ontwikkelingssteun nodig hebben (en welke dan) en welke landen over voldoende middelen beschikken om ontwikkeling zelf te financieren. Ook deze exercitie zal uitwijzen dat met name zwakke, arme staten nog baat hebben bij ontwikkelingssteun.18

Zonder inspanning geen invloed op het internationale podium

Lef betekent ook de inzet op een actief buitenlandbeleid. Onze invloed in de wereld neemt af. De relatie met lage- en middeninkomenslanden wordt gelijkwaardiger, de Zuid-Zuidhandel neemt toe en de opkomende landen worden ook politiek assertiever. Zo is de recente oprichting van de bricsbank een uiting van de ontevredenheid van landen als China en India over de wijze waarop zij vertegenwoordigd worden binnen de VN en de Bretton Woods-instellingen.19 Het lijkt uitgesloten dat de prominente positie die Nederland momenteel binnen deze instellingen heeft zonder problemen behouden zal blijven. De G20 (waar Nederland onder premier Balkenende nog voor werd uitgenodigd) heeft opgeroepen tot een grotere stem voor de opkomende economieën binnen het IMF.

Nederland kan alleen internationaal invloed uitoefenen wanneer actief wordt bijgedragen aan oplossingen voor de grote uitdagingen waar de wereld voor staat. Het is cruciaal een voortrekkersrol te (blijven) spelen in fora als de VN, het IMF, de Wereldbank en in toenemende mate de G20. Ontwikkelingssamenwerking is daarmee ook een instrument om internationaal de ontwikkeling van anderen te agenderen. Bovendien kan Nederland zich als klein land een plek aan tafel verwerven, heeft zo invloed op de agenda van internationaal overleg en kan zich geloofwaardig mengen in economische en geopolitieke discussies die verder gaan dan ontwikkelingssamenwerking. Het gaat dan om internationale invloed, met als doel vrede en ontwikkeling te bevorderen en een internationale omgeving te creëren waarin handel kan floreren en destabiliserende effecten als oorlog en migratie worden tegengegaan. Een Nederland dat actief is buiten zijn landsgrenzen is belangrijk, omdat staten en andere actoren steeds meer met elkaar verbonden zijn en een interventie elders direct effect heeft op onszelf.

Naar een leidende rol voor het CDA

Effectieve ontwikkelingssamenwerking begint bij een contextspecifieke probleemanalyse. Uit deze analyse komen de landen naar voren waar een gerichte, welbegrepen ontwikkelingssamenwerking zowel vanuit een morele opdracht als vanuit eigenbelang te motiveren is. Dit zijn de fragielste en armste gebieden in de wereld, waar ontwikkelingsproblemen de komende decennia blijvend reëel zijn. Als welvarend land heeft Nederland de mogelijkheid en de opdracht om onderdeel te zijn van het oplossen van problemen in deze kwetsbare gebieden. Dit is ook een ideaal waar de christendemocratie voor staat, met een visie op ontwikkelingssamenwerking die puur rationele argumenten overstijgt. Christendemocratische politiek wordt bedreven vanuit een stevige morele onderbouwing, die uitgaat van naastenliefde en onderlinge betrokkenheid. Naastenliefde laat zich niet afmeten aan kortetermijnrendement. Solidariteit en rentmeesterschap zijn beginselen van de christendemocratie en vormen daarmee een degelijk motief voor het bijdragen aan verbeterde leefomstandigheden van anderen, ook als dit om een lange adem vraagt. Vaak gebeurt dit op initiatief van de samenleving zelf, maar als het gaat om complexe ontwikkelingsachterstand en ingewikkelde, contextspecifieke bedreigingen voor grote groepen mensen, is een actieve en coherente rol van de overheid blijvend relevant.

Ontwikkelingssamenwerking is complex. Dit is precies waar de politieke crux zit. Het vergt leiderschap en de durf om een visie uit te dragen en uit te leggen, een perspectief dat inzet op het op de langere termijn creëren van stabiliteit en vrede. Dáár moet ook het politieke debat over gaan, en niet over een simplistische boodschap, eigen waarden of kortetermijnrendement. Het draagvlak terugwinnen van de samenleving kan, omdat ontwikkelingssamenwerking vanuit dit perspectief een effect geeft.

De christendemocratie zou vanuit deze analyse weer agendazettend moeten zijn. Over de dijken kijken, zoals het CDA momenteel actief doet in zijn pleidooi de defensie-uitgaven weer op peil te brengen. Christendemocraten hebben jarenlang vooropgelopen in het hervormen en inrichten van ontwikkelingsbeleid: kritisch, maar vooral ook constructief en met goed onderbouwde ideeën. Vele CDA-bewindspersonen en Kamerleden hebben hieraan bijgedragen, schouders waarop huidige christendemocraten kunnen staan. Het intellectuele voorwerk hiervoor ligt voor het oprapen: het WRR-rapport Meer ambitie, minder pretentie en de eerder genoemde IOB-studies, en bij het CDA Ontwikkelen doen we samen en het al genoemde Van hulp naar investeren. De genoemde grondmotieven passen haarfijn bij de christendemocratie en de beginselen van het politieke profiel. Bovendien kan de motivatie van een gemeenschappelijk belang in de wereld waarin morele en eigen overwegingen samenkomen, de basis zijn voor een hernieuwd en sterk christendemocratisch verhaal.

Met deze richting kan het CDA afstand nemen van de naar binnen gerichte focus en van het debat over de kostprijs van ontwikkelingssamenwerking. Een visie op oplossingen voor de grote vraagstukken in de wereld wordt daarmee een renderend instrument in Kennedy’s ‘struggle against the common enemies of man’.

© 2009-2023 Uitgeverij Boom Amsterdam
ISSN 0167-9155

De artikelen uit de (online)tijdschriften van Uitgeverij Boom zijn auteursrechtelijk beschermd. U kunt er natuurlijk uit citeren (voorzien van een bronvermelding) maar voor reproductie in welke vorm dan ook moet toestemming aan de uitgever worden gevraagd:

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikelen 16h t/m 16m Auteurswet 1912 jo. Besluit van 27 november 2002, Stb 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (postbus 3060, 2130 KB, www.reprorecht.nl) of contact op te nemen met de uitgever voor het treffen van een rechtstreekse regeling in de zin van art. 16l, vijfde lid, Auteurswet 1912. Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16, Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro).

No part of this book may be reproduced in any way whatsoever without the written permission of the publisher.