Activerende verzorgingsstaat met de komst van vluchtelingen belangrijker dan ooit

DE VERZORGINGSSTAAT IS IN EEN PERIODE VAN VEERTIG JAAR FUNDAMENTEEL VERANDERD.1 Sinds de oliecrises van de jaren zeventig is veel gesproken en geschreven over crisis, afbraak en stagnatie in de verzorgingsstaat. Onderzoek geeft echter een totaal ander beeld.2 In termen van uitgaven geven we meer uit aan sociaal beleid dan ooit tevoren, en niet zonder succes voor wat betreft werkgelegenheid. Maar belangrijker is dat de verzorgingsstaat vooral harder en ook anders is gaan werken.3 Na de opkomst van de neoliberale ‘versoberingsagenda’ in sociaal beleid in de jaren tachtig, verlegde de ‘activerende’ verzorgingsstaat vanaf de tweede helft van de jaren negentig de focus van passieve verzekeringen naar een actief arbeidsmarktbeleid. Meer recent heeft de zogeheten ‘sociale investeringsstaat’ een nieuwe beleidslaag toegevoegd, een beleid gericht op ‘toerusting’ gedurende de levensloop, vanaf de vroegste kinderjaren tot na de pensioengerechtigde leeftijd.

Deze ingrijpende transformatie van de verzorgingsstaat van ‘verzekeren’ en ‘verdelen’ naar ‘activeren’ en ‘toerusten’ kent verliezers en winnaars. In de nasleep van de crisis moeten we constateren dat hoewel er meer verzorgingsstaat is dan ooit tevoren, zeker in termen van uitgaven, de arbeidsmarkt en het sociale beleid voor groeiende groepen van (jonge) werklozen en werkarme gezinnen (vaak eenoudergezinnen) juist minder beschermend zijn geworden.4 Vooral groepen met een migratieachtergrond profiteren het minst van een verzorgingsstaat die thans op volle toeren draait. Dit werpt een schaduw vooruit op de manier waarop Nederland en andere EU-landen in de nabije toekomst in staat zijn nieuwe vluchtelingen uit het Midden-Oosten te integreren en te socialiseren door effectief sociaal beleid. In 2015 overtrof het aantal asielaanvragen het eerdere piekjaar van 1994, op het ‘hoogtepunt’ van de Joegoslavië-crisis.

Veerkrachtige verzorgingsstaat

Een veerkrachtige verzorgingsstaat aan het begin van de eenentwintigste eeuw doet dat in drie samenhangende functionaliteiten, die ook institutioneel-bestuurlijk met elkaar moeten kunnen ademen vanuit een levensloopperspectief.5 In de eerste plaats versterkt en beschermt de verzorgingsstaat menselijk ‘kapitaal’, dat wil zeggen kennis, vaardigheden en gezondheid. Dit kan vooral door middel van onderwijs; van peuteronderwijs tot een leven lang leren en kwalitatief hoogstaande gezondheidszorg. Hij vergemakkelijkt in de tweede plaats de overgangen die mensen in hun leven meemaken – van school naar werk, bij ontslag, bij het vinden van nieuw werk, bij het krijgen van kinderen, bij een scheiding, bij ziekte, bij zorgtaken voor familie. Dit zijn momenten waarop mensen een grotere kans hebben vast te lopen. De kwetsbaarheid is bij nieuwkomers en migranten extra groot. Zij missen in de regel de basis voor veerkracht, verbonden als die is met taalvaardigheid, een goede opleiding en kennis van onze cultuur. Een verzorgingsstaat die op deze momenten burgers ‘toerust’, faciliteert hen deze transities op een menswaardige en productieve manier door te komen. Bij migranten is die toerusting minimaal. Terwijl iemand die hier wordt geboren zo’n veertien jaar naar school moet, is een nieuwkomer verplicht om 600 uur naar de inburgeringscursus te gaan; 600 uur om in Nederland te gaan functioneren als werkende, als vader of moeder, als burger. De verzorgingsstaat biedt in de derde plaats een breed vangnet voor degenen die niet zelf voor een inkomen of noodzakelijke voorzieningen kunnen zorgen, en voor mensen die tijdelijk tussen wal en schip vallen. De afgelopen jaren van economische crisis hebben geleerd dat de landen die een universeel vangnet hebben, beter in staat zijn geweest de schokken van deze crisis te dempen. Werklozen die kunnen terugvallen op een activerend vangnet, blijken sneller opnieuw werk te vinden – dat beter betaald wordt – dan werklozen voor wie er geen vangnet is.

Anders dan de genereuze-verzorgingsstaat-gericht-op-stabiliteit uit de keynesiaanse jaren vijftig en zestig en de minimale-verzorgingsstaatgericht-op-arbeidsflexibiliteit uit de neoliberale jaren tachtig is de actieve-verzorgingsstaat-die-toerust niet langer achteraf een, ex post, compensatieregeling voor werkloosheid en ziekte. Dat is zij ook, maar de veerkrachtige verzorgingsstaat van de eenentwintigste eeuw is bovenal een krachtige investerings- en toerustingsmachine vooraf, ex ante. De sociale naschokken van de eurocrisis laten echter overduidelijk zien dat de manier waarop de meeste Europese verzorgingsstaten zijn ingericht, aan de hand van de traditionele verschotting tussen werk, zorg en inkomen, leidt tot verdere tweedeling tussen insiders en outsiders; degenen met opgebouwde rechten waarvoor het vangnet van de verzorgingsstaat nog goed werkt – pensionado’s, ouderen met een vaste baan – en degenen die nauwelijks gebruik kunnen maken van dat vangnet – veelal jongeren, vrouwen en nieuwkomers, flexwerkers en zzp’ers.6 Tot die laatste groep behoren maar al te vaak de nieuwkomers. Een ex ante toekenning van 600 uur voor de inburgeringscursus is natuurlijk veel te weinig om iemand toe te rusten de schokken van een dynamische arbeidsmarkt goed op te vangen. Ook kinderen bijstaan in de opvoeding is in deze complexe samenleving bijna onmogelijk. Het is dan niet vreemd dat er afwezige ouders zijn, zoals Margalith Kleijwegt in haar gelijknamige boek schreef, die hun kinderen uit het oog verliezen en hen tussen de vuren van culturen niet weten bij te staan.7

Vanaf midden jaren negentig tot aan de financiële crisis bewoog de Nederlandse verzorgingsstaat zich onmiskenbaar in de richting van een sterke sociale investeringsstaat, en daarin lag hij voorop in vergelijking met landen als Duitsland, Belgie, Oostenrijk en Frankrijk. Deze geleidelijke ontwikkeling werd abrupt een halt toegeroepen door de financiële crisis van 2008. Met het redden van de banken kwam de opgebouwde private schuldenlast bij de overheid, of liever de belastingbetaler, te liggen. Onder de aangescherpte begrotingsdiscipline, afgesproken in het kader van de E(M)U, werd Nederland, meer dan het minder gefinancialiseerde Duitsland en Oostenrijk, gedwongen om fors te snijden in sociale voorzieningen en om de arbeidsmarkt verder te liberaliseren. De ‘neoliberale’ versoberingsreflex is daarmee terug van weggeweest, maar de vraag is of dat een goede ontwikkeling is.

Kloof tussen insiders en outsiders niet (weer) vergroten

Voor de nieuwe sociale kwestie van de stroom vluchtelingen uit het Midden-Oosten die in de Europese steden en dorpen komen wonen, geldt mutatis mutandis hetzelfde als voor de zittende bevolking: de manier waarop de traditionele verzorgingsstaat is ingericht, op basis van beschermingsregelingen gerelateerd aan vaste banen, versterkt, de tegenstelling tussen insiders en outsiders. Hoewel de hedendaagse instroom van immigranten oorzakelijk niet te vergelijken valt met de komst van, veelal, Marokkaanse en Turkse gastarbeiders naar Nederland in de jaren zestig, kan er toch een opvallende gelijkenis worden getrokken tussen deze beide migratiestromen. Bij de komst van de zogeheten ‘gastarbeider’ werd er door de nationale regering van uitgegaan dat de migranten na een aantal jaar weer zouden terugkeren naar hun land van herkomst. Veel beleidsmakers laten zich in soortgelijke bewoordingen uit: op het moment dat de situatie in het Midden-Oosten als veilig wordt beschouwd, worden de vluchtelingen geacht terug te keren. Maar we weten van voorgaande migratiestromen dat mensen als ze hier eenmaal een aantal jaar zijn, niet gemakkelijk meer terugkeren naar hun land van herkomst. Minister Asscher van Sociale Zaken meent dat zo’n tachtig procent van de Syriërs terug wil naar hun land van herkomst, maar dat mag vooral geen reden zijn om deze groep alhier aan haar lot over te laten in de hoop op vrede. Integendeel. Bovendien ziet het er geenszins naar uit dat Syrië en Irak op korte termijn echt veilig en leefbaar zijn. We moeten er dus van uitgaan dat de meerderheid van deze mensen in Europa blijft op middellange termijn. Uit voorgaande migratiestromen weten we ook dat werkloosheid en armoede onder migranten relatief hoog is en blijft. Dit roept de belangwekkende vraag op in hoeverre de Nederlandse beleidsmakers hebben geleerd van de (verkeerde) inschattingen die zijn gemaakt in de jaren zestig toen in feite niet of nauwelijks is geïnvesteerd in de toerusting en integratie van migranten in de Nederlandse economie en samenleving.

Hier tekent zich een interessante vergelijkende beleidsles af. Tegen het einde van de jaren zestig kreeg de laagwaardige industrie het moeilijk. Toch hielden captains of industry en beleidsmakers vast aan industriebeleid. Gastarbeiders mochten het vuile werk komen doen om de scheepsbouw en de textielindustrie te redden. Nederland was relatief laat in het ronselen van migranten en was daarom gedwongen in het achterland van het Berbergebergte en Anatolië nieuwe arbeidskrachten te vinden, nadat buurlanden met succes Italianen, Grieken, Portugezen en Spanjaarden tewerk hadden gesteld. Met de beide oliecrises was de laagwaardige industrie niet meer te redden. Gastarbeiders werden allochtonen en integratiebeleid werd gevoerd lange de lijnen van de verzuiling.8 In feite werd geaccepteerd dat de nieuwe Nederlanders niet meer aan het arbeidsproces zouden deelnemen en dat hun vrouwen zich niet eens de Nederlandse taal hoefden eigen te maken.9 De afhankelijkheid van de passieve verzorgingsstaat waarop in de jaren tachtig moest worden gekort, kwam natuurlijk ook niet ten goede aan de socialisatie van migrantenkinderen. Een onderwijssysteem van vroege selectie smoorde bovendien nieuw talent in de kiem. De Nederlandse verzorgingsstaat, net als de Belgische, Duitse en Oostenrijkse, werd gevangen in een negatieve spiraal van hoge brutoloonkosten en stijgende inactiviteit. De gedachte was dat door vervroegd uittreden van ouderen werkgelegenheid zou worden gecreëerd voor jongeren. Deze strategie pakte averechts uit. Een toenemend beroep op de sociale verzekeringen leidde tot verdere stijging van de lastendruk op arbeid en dit belemmerde de groei van werkgelegenheid. Minder werken leidde op deze manier tot nog minder werk, met als gevolg een groeiende kloof tussen insiders en outsiders.10

Hoe anders pakte deze periode uit in de Scandinavische landen. Vanwege de emancipatie konden hier vrouwen niet worden verleid om buiten het arbeidsproces te blijven. Als gevolg hiervan werd de-industrialisering en hightech industrialisering omarmd. Gastarbeiders waren niet nodig. Een breed scala van maatschappelijke dienstverlening en een actief arbeidsmarktbeleid werden geïntroduceerd, gericht op een zo hoog mogelijke arbeidsparticipatie van mannen en vrouwen. Doordat vrouwen en masse de arbeidsmarkt betraden, ontstond er een nieuwe vraag naar additionele particuliere dienstverlening en gezinsondersteuning. Meer werk leidde tot meer werk en arbeidsmarktsegmentatie werd voorkomen.11

Sociaal beleid als productieve factor

Vanaf de jaren tachtig ging in Nederland, en later ook in Oostenrijk en Duitsland, het roer om en is sociaal beleid geaccepteerd als ‘productieve factor’ zonder weerga. De beleidsredenering achter de toerustingsagenda is betrekkelijk eenvoudig. Economische wendbaarheid veronderstelt weerbare en goed opgeleide werknemers. Een competitieve kenniseconomie met sterk gedifferentieerde arbeidsmarktpatronen en veranderde samenlevingsvormen vergt nieuwe sociale zekerheden. Een overkoepelende doelstelling is om burgers en gezinnen te ondersteunen bij precaire transities in de levensloop. Verouderde kennis of alleenstaand ouderschap zijn geen omstandigheden waaraan burgers en gezinnen toevallig ten prooi vallen. Ze zijn het eindresultaat van problemen die zich in eerdere levensfasen voordoen. Door de gehele levensloop in ogenschouw te nemen, en te kijken hoe problemen aan het begin van het leven later uitwerken, is het mogelijk om de complexe zorgvraag van migranten, kinderen, gezinnen, ouderen en andere kwetsbare groepen te identificeren die in potentie ook de arbeidsparticipatie en -productiviteit bevorderen. Voor werkenden is vroegschoolse educatie en socialisatie van kleine kinderen onmisbaar voor een ‘sterke start’ in de levensloop. Dit geldt ook voor kinderen van vluchtelingen, waarbij misschien wel het belangrijkst is dat er wordt voorgelezen, het liefst door ouders.

Nochtans pakt het Nederlandse onderwijsbeleid nadelig uit voor migrantenkinderen. Zij doen het beter dan Duitse, maar wel weer slechter dan Zweedse migrantenkinderen. Dankzij de overblijfselen van de Mammoetwet weet een klein aantal Nederlandse migrantenkinderen door stapeling wel degelijk opwaarts door te stromen van vmbo naar hbo en universiteit, een route die het Duitse onderwijsbestel ontbeert. Toch verlaat een kwart van de kinderen van Turkse afkomst het middelbaar onderwijs zonder diploma; in Zweden is dat minder dan tien procent.12 De eerder genoemde gebrekkige toerusting van ouders wreekt zich ook hier. Het blijft verbazingwekkend dat we een leerplicht kennen voor jongeren en in hun opleiding investeren, maar dat de plicht om zich te kwalificeren en hen daarbij met onderwijs te helpen niet geldt voor nieuwkomers die ouder zijn dan 18. Dat hoeft overigens niet gepaard te gaan met een plicht naar de schoolbanken te blijven gaan, ook voor volwassenen. Degenen die werken halen via die weg deels kwalificaties. Werk en scholing kunnen hand in hand gaan. Voor degenen die niet betaald werken, is een scholingsplicht – uiteraard didactisch afgestemd op capaciteiten en leeftijd – van groot belang. Niet alleen de bereidheid om te werken telt, via de sollicitatieplicht, maar ook de tijdige inspanning om te kunnen werken en beschikbaar te zijn voor de arbeidsmarkt. Ook voor de emancipatie van de vrouw is dit van grote betekenis, zo leren ons ook de Scandinavische landen.

Goedkoop is duurkoop

Een veelgehoorde vraag is: ‘Zijn de toerustingsagenda en de sociale investeringsstaat betaalbaar?’ Leven we in Noordwest-Europa niet boven onze stand en ontkomen we in het licht van de nasleep van de financiële crisis niet alsnog aan een grootscheepse versobering van onze sociale arrangementen? Ik keer deze vraag eerder om: kunnen we het ons veroorloven om niet toe te rusten? Het debat over de (problematische) toekomst van de verzorgingsstaat wordt voornamelijk gevoerd in termen van de verdeling van de kosten tussen de ‘hardwerkende Nederlander’ en anderen, die bij implicatie mogelijk minder hard werken en misschien minder Nederlands zijn. Over de levensloop is er nauwelijks sprake van herverdeling tussen ‘wij’ en ‘zij’. Aan het begin van onze levensloop genieten we allemaal van publiek gefinancieerd onderwijs en tegen het einde van de levensloop hopen we te genieten van een pensioen. De meeste werklozen vinden na verloop van tijd weer werk en dat geldt ook voor zieken en zelfs chronisch zieken. Sociaal beleid is meer herverdelend over de levensloop dan tussen arm en rijk of klassen. In het dominante, sterk boekhoudkundig gedreven debat over de eeuwige crisis in de verzorgingsstaat is nauwelijks oog voor de manier waarop sociaal beleid samenhangt en interacteert met vruchtbaarheid, onderwijs en arbeidsaanbod, ofwel de toekomstige belastingbasis. Vanuit dit perspectief moeten we, juist in een vergrijzende economie, zo veel mogelijk investeren in het productieve potentieel van de (beroeps)bevolking om een houdbare en rechtvaardige verzorgingsstaat, die populair is en blijft, te kunnen blijven waarmaken. Houdbaar pensioneren is in kinderen, gezinnen, nieuwkomers en oudere werknemers investeren!13 Een verlenging van het arbeidzame leven met vijf jaar tussen 2015 en 2035 is voor Europa afdoende om de vergrijzingslast op te vangen.14 Met alleen een versobering van de pensioenen, zonder een sterk flankerend toerustingsbeleid over de levensloop, kom je er niet.

Natuurlijk is een effectieve toerustingsagenda voor vluchtelingengezinnen op de korte termijn niet goedkoop, maar de sociale investeringen betalen zich op lange termijn dubbel en dwars terug. In dit opzicht is de nieuwe versoberingsreflex te bestempelen als ‘penny wise, pound foolish’, zeker in een land als Nederland, met een overschot op de betalingsbalans van veertien procent van het bruto binnenlands product, een record in Europa, wat bovendien ontwrichtend is voor het goed functioneren van de Europese monetaire unie! Laat de gedachte dat tachtig procent van de vluchtelingen graag teruggaat naar hun land van herkomst geen vrijbrief zijn om niet in hen te investeren. Dan wordt goedkoop zeker duurkoop. Het verstandigste beleid in de nieuw ontstane situatie is om gericht en met maatwerk in de arbeidsmarktpositie en de gezinnen van deze nieuwkomers te investeren, opdat ze snel de taal en vaardigheden leren die in onze samenleving en economie nodig zijn om te kunnen werken, en opdat de vele kinderen onder deze groep geen verloren generatie vormen. Deelname aan de arbeidsmarkt en onderwijs vanaf de jonge kinderjaren zijn voorwaarden voor succesvolle culturele integratie. Deelname aan inburgeringscursussen is niet meer dan een kwestie van ondersteuning.

Toen in 1992 de vluchtelingenexodus uit de Balkan op stoom kwam en overal noodhulp werd geboden in gymzalen en leegstaande vakantieparken, was er ook onmiddellijk een politieke backlash. In Oostenrijk kwam de Vrijheidspartij van Jörg Haider aan de macht. De Europese Unie sprak er schande van. Twintig jaar later zijn de Bosnisch-islamitische vluchtelingen succesvol geïntegreerd in de Oostenrijkse economie en samenleving. Het werkloosheidscijfer voor Bosniërs is met 6,7 procent de helft van die van de migranten met een Servische of Turkse achtergrond. Vooral Wenen, waar vanaf de jaren tachtig de bevolking was gaan krimpen, is dankzij de komst van Balkanvluchtelingen economisch uit het dal gekropen.

Toekomstperspectief

Veel Europeanen moeten zich staande houden in een wereld op drift. In politieke zin snakken zij naar een toekomstperspectief met een menselijk gezicht in een tijd van sterk gestegen werkloosheid, armoede en ongelijkheid, waarin een aantal spoken uit de jaren dertig – nationalisme en xenofobie – herleven. En dat perspectief is er: een verzorgingsstaat die investeert in de belastingbetaler van morgen, en daarmee ook vluchtelingen, rendeert. Dat zal leiden tot sneller economisch herstel en tot reële verbeteringen van de levensstandaard. En het zal goed zijn voor de integratie van de nieuwkomers.

© 2009-2025 Uitgeverij Boom Amsterdam
ISSN 0167-9155

De artikelen uit de (online)tijdschriften van Uitgeverij Boom zijn auteursrechtelijk beschermd. U kunt er natuurlijk uit citeren (voorzien van een bronvermelding) maar voor reproductie in welke vorm dan ook moet toestemming aan de uitgever worden gevraagd:

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikelen 16h t/m 16m Auteurswet 1912 jo. Besluit van 27 november 2002, Stb 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (postbus 3060, 2130 KB, www.reprorecht.nl) of contact op te nemen met de uitgever voor het treffen van een rechtstreekse regeling in de zin van art. 16l, vijfde lid, Auteurswet 1912. Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16, Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro).

No part of this book may be reproduced in any way whatsoever without the written permission of the publisher.