Het belang van een groter eigen belastinggebied voor de gemeente
Samenvatting
Er zijn vanuit economisch en staatsrechtelijk oogpunt overtuigende argumenten voor uitbreiding van het lokaal belastinggebied. Gemeenten krijgen met de drie decentralisaties een grotere beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheid. Een substantieel eigen belastinggebied stimuleert gemeenten bij het maken van doelmatige afwegingen, dwingt hen om meer verantwoording af te leggen voor gemaakte keuzes en kan bijdragen aan een grotere betrokkenheid van burgers bij de lokale politiek.
De gemeente wordt met de aanstaande decentralisatie een soort superwelzijnswerker. Tegelijkertijd wordt de gemeente nog afhankelijker van bijdragen vanuit het rijk voor het uitvoeren van de taken in het sociale domein. In tal van rapporten, studies en adviezen is de afgelopen decennia gepleit voor een uitbreiding van het lokale belastinggebied. Staatsrechtsgeleerden, bestuurskundigen en economen hebben het belang van een groter belastinggebied voor gemeenten onderstreept.1 De vraag is of de drie decentralisaties niet een extra aanleiding zijn om het belastinggebied van gemeenten nu eens daadwerkelijk te vergroten. Is het niet zinnig om naast een decentralisatie van taken ook de belastingmacht te decentraliseren en zo het lokale belastinggebied meer in overeenstemming te brengen met de taken die gemeenten worden geacht uit te voeren?
Kleine geschiedenis van lokale belastingen
Belastingen zijn primair bedoeld om middelen binnen te halen voor publieke voorzieningen. Daarnaast vervullen belastingen op zowel nationaal als lokaal niveau een aantal andere functies.2 De vraag is vervolgens welke overheidslaag, gezien de aard en het belang van die onderscheiden functies, het meest geëigend is om die bevoegdheid te kunnen uitoefenen. De verdeling van de belastingmacht staat niet los van de bestuurlijke, maatschappelijke en financiële context waarin de overheid als geheel opereert. Nederland geldt als een gedecentraliseerde eenheidsstaat, maar is ook een klein, dichtbevolkt land, waar grote verschillen in voorzieningen en belastingen niet worden geaccepteerd. Binnen de financiële verhoudingen komt dat onder meer tot uitdrukking in het uitgangspunt dat iedere gemeente in staat moet zijn bij een globaal gelijke belastingdruk voor haar burgers een gelijkwaardig pakket aan lokale voorzieningen te realiseren (het derde aspiratieniveau).3
Van oorsprong waren gemeenten in hoge mate autonoom en werden zij geacht geheel zelf zorg te dragen voor hun inkomsten. Gemeente en gemeenschap vielen in hoge mate samen, terwijl de overheid als geheel nog een beperkt takenpakket had. Sinds de gemeentewet uit 1851 is het aandeel van de eigen belastinginkomsten in de totale gemeentelijke inkomsten geleidelijk afgenomen. De eerste stap werd in 1865 gezet met de afschaffing van de gemeentelijke accijnzen. Gemeenten kregen dat gecompenseerd via een algemene uitkering, waarmee een financiële verhouding tussen rijk en gemeenten ontstond. De laatste veelbetekenende stap in deze ontwikkeling werd in 2006 door het kabinet-Balkenende II genomen met de afschaffing van het gebruikersdeel van de onroerendezaakbelasting (ozb), waardoor huurders van woningen geen ozb meer betalen. Gemeenten werden hiervoor gecompenseerd door een verhoging van de algemene uitkering.4
Met de opkomst van de verzorgingsstaat nam het gewicht van de door het rijk bekostigde taken sterk toe. De houdbaarheid van het collectief gefinancierde pakket aan sociale voorzieningen is echter sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw een belangrijk motief voor de decentralisatie van taken en middelen naar gemeenten. Het oorspronkelijke karakter van het gemeentefonds als een herverdelingsmechanisme van de gezamenlijke belastinginkomsten voor autonome taken veranderde daardoor in de loop der tijd steeds meer in een bekostigingsvorm voor medebewindstaken.
Al met al blijkt er sprake van een tegengestelde ontwikkeling: de belastingheffing wordt steeds meer gecentraliseerd, terwijl de overheidsuitgaven steeds meer worden gedecentraliseerd. Het aandeel van de gemeenten in de totale belastingontvangsten van de overheid als geheel (rijk, provincies, gemeenten en waterschappen) is slechts 3,4 procent, terwijl 95 procent van de belastingontvangsten voor rekening van het rijk komt. Gemeenten nemen daarentegen nu ongeveer 25 procent van de totale overheidsuitgaven voor hun rekening, en het rijk 69 procent. Na de decentralisaties zal dat naar verwachting tegen de 30 procent van de totale overheidsuitgaven gaan bedragen. Tegelijkertijd is het aandeel van de eigen belastingen in de totale inkomsten van gemeenten geleidelijk gereduceerd tot 9 procent. Zonder aanpassingen in het lokale belastingstelsel zal dat na de decentralisaties verder slinken tot nog geen 7,5 procent.
De ratio achter rijksbelastingen
De reden om de belastingmacht bij de centrale overheid te beleggen is dat lokale belastingen afbreuk kunnen doen aan de macro-economische doelstellingen en het inkomensbeleid van de rijksoverheid (belastingen zijn dus ook een sturingsinstrument van de rijksoverheid). Hoge lokale belastingen kunnen de collectieve lastendruk beïnvloeden en daarmee het gewenste fiscale beleid van de nationale overheid doorkruisen. Lokale lastenontwikkelingen kunnen bovendien consequenties hebben voor het loonmatigingsbeleid en daarmee de concurrentiepositie van Nederland beïnvloeden. Belastingen dragen voorts bij aan een herverdeling van inkomens. Inkomenspolitiek is iets wat is voorbehouden aan de nationale overheid.5 De mate waarin dat centraal plaats dient te vinden laat overigens wel enige ruimte voor kleine verschillen. Binnen de Nederlandse politiekbestuurlijke verhoudingen heerst er echter een grote gevoeligheid voor verschillen in belastingdruk. Dit vormt daarmee tevens een belangrijke politieke legitimatie voor het centraal heffen van de belastingen. Zelfs de huidige uiterst kleine verschillen tussen lokale belastingtarieven worden breed uitgemeten. Zowel de macro-economische doelstellingen als de herverdeling van inkomsten stellen daarom grenzen aan de omvang en vormgeving van het lokale belastinggebied.
Het beeld dat de huidige lokale belastingen van grote invloed zijn op de collectieve lastendruk en daarmee afbreuk zouden kunnen doen aan het macro-economische beleid van de rijksoverheid behoeft echter enige nuancering. Burgers overschatten het gemeentelijke aandeel in de landelijke belasting- en premieopbrengst. In de beleving van de gemiddelde burger is dit maar liefst 22 procent, terwijl het feitelijke aandeel maar 3,4 procent bedraagt.6 Dit verschil in perceptie wordt voor een belangrijk deel verklaard door het feit dat de rijksoverheid in staat is door minder zichtbare en voelbare belastingen in de eigen inkomsten te voorzien. Zo heeft de rijksoverheid in 2013 ruim dertien miljard euro aan netto lastenverhogingen doorgevoerd,7 onder meer door allerlei (subtiele) wijzigingen in het belastingstelsel en btw-verhogingen. In vergelijking daarmee kennen de lokale belastingen al jarenlang een vrij gematigde ontwikkeling.8
De beeldvorming over de stijging van de ozb wordt beïnvloed doordat op verschillende momenten verschillende instanties rapporteren over de ontwikkeling van de ozb. Het beeld ontstaat dat het stijging op stijging betreft, terwijl het in werkelijkheid om dezelfde ontwikkeling gaat. Kortom, de nationaal- politieke verontwaardiging over de lokale lastenontwikkelingen lijkt, om in Bijbelse termen te spreken, verdacht veel op de splinter in het oog van de gemeenten, terwijl de rijksoverheid zelf een balk in het oog heeft. Een moderne welvaartsstaat met omvangrijke collectieve voorzieningen is wellicht noodgedwongen aangewezen op onzichtbare vormen van belastingen, omdat zichtbare belastingen een te groot beroep doen op de solidariteit van het individu ten behoeve van het collectief. De ozb is een klein, maar zeer zichtbaar deel van de onbeïnvloedbare woonlasten. Vanuit het oogpunt van een gematigde lastenontwikkeling verdient juist een belasting als de ozb, waarvan tariefverhogingen publiek verzet oproepen, de voorkeur.
Wanneer overigens de verschillen met naburige gemeenten te groot worden, kunnen er ook ongewenste effecten optreden. De zorgbehoevenden zullen zich aangetrokken voelen tot gemeenten met het kwalitatief beste zorgaanbod. De belastingplichtigen zullen daarentegen de voorkeur geven aan gemeenten met de laagste lasten. Het draagvlak voor sociale voorzieningen dreigt daarmee te worden ondermijnd en kan leiden tot een ongewenste race to the bottom.9 Om dat te voorkomen zullen er noodzakelijkerwijs grenzen gesteld moeten worden aan de beleidsvrijheid van gemeenten en zal een deel van de belastingcapaciteit tussen gemeenten moeten worden verevend. De gemeentelijke overheid zal haar zorgbehoevende burgers immers een zeker basisvoorzieningenniveau moeten kunnen bieden, zonder de overige burgers daarvoor onevenredig te belasten. Dit vormt de basis van de bestuurlijke verhoudingen in Nederland.
Bekostiging van taken in het sociale domein
De aard en de omvang van de nu te decentraliseren taken en middelen strekken verder dan een overheveling van taken van het rijk naar de gemeenten. De decentralisatie wordt mede aangegrepen om het groeiende beroep op sociale voorzieningen te beperken. De lasten- en premiedruk die uit het hoge sociale-voorzieningenniveau voortvloeit, wordt als schadelijk gezien voor de macro-economische ontwikkeling.
De decentralisaties in het sociale domein gaan daarom gepaard met een verandering van verantwoordelijkheden, met bezuinigingen en met veranderende aanspraken van burgers op zorg (aanspraken veranderen in voorzieningen). Deze transitie wordt geacht bij te dragen aan een effectievere en efficiëntere afweging van kosten en baten, omdat deze dichter bij de burger plaatsvindt, waardoor maatwerk mogelijk is. Tevens is het de bedoeling dat de overheid een stap terug doet en de eigen verantwoordelijkheid van burgers vooropstelt. Het houdt ook in dat gemeenten in het kader van de ‘participatiesamenleving’ de ruimte moeten hebben om zelf de afweging te maken in hoeverre zij ruimte laten aan maatschappelijke initiatieven.10
Volgens de gangbare economische theorie geniet bekostiging uit eigen middelen – belastingen en overige eigen middelen – de voorkeur wanneer prijzen niet wenselijk of mogelijk zijn. In dat geval moeten bestuurders het nut van voorzieningen zelf rechtstreeks afwegen tegen de daarvoor op te offeren eigen middelen.11 Voorwaarde hiervoor is het zo veel mogelijk in één hand leggen van beslissen, betalen en genieten. Dit voorkomt afwenteling naar andere bestuurslagen of andere maatschappelijke geledingen. Voor de bekostiging van maatschappelijke initiatieven zijn eigen bijdragen dan ook de eerst aangewezen bekostigingsbron. Dat is immers ook de kern van een maatschappelijk initiatief. Toch is het voorstelbaar dat een politiek gewenst maatschappelijk initiatief niet van de grond komt zonder enige financiële betrokkenheid van de overheid. Indien er tevens een beroep wordt gedaan op de inzet van publieke middelen, zijn de algemene middelen van decentrale overheden de aangewezen bekostigingsbron. Voor zover het gaat om maatschappelijke initiatieven met een lokale reikwijdte ligt het voor de hand om ook de afweging tussen het belastingoffer en het maatschappelijk nut op gemeentelijk niveau te laten plaatsvinden.
Argumenten voor lokale belastingen
Er zijn ten minste vier goede redenen te geven voor het heffen van lokale belastingen. Een eerste belangrijk argument is dat burgers via verkiezingen invloed kunnen uitoefenen op het voorzieningenniveau in de gemeente en het bijbehorende belastingpeil. Het uitgangspunt ‘no taxation without representation’ kan net zo goed worden omgedraaid tot ‘no representation without taxation’. Lokale belastingheffing draagt zo bij aan het besef dat lokale overheidsvoorzieningen ook geld kosten en pleit voor lokale belasting waaraan in principe alle (kiesgerechtigde) burgers zijn onderworpen. Dit veronderstelt dat door de decentralisatie gemeenten op basis van verschil in lokale voorkeuren kunnen en mogen kiezen voor een hoger dan wel lager niveau van sociale voorzieningen. Met andere woorden: gemeenten zijn meer dan een uitvoeringskantoor van de rijksoverheid en moeten beschikken over enige beleidsvrijheid.
Het is echter de vraag in hoeverre hogere lokale lasten worden geaccepteerd voor een kwalitatief hoger sociale-voorzieningenniveau. De solidariteit met de sociaal zwakkeren wordt immers in de eerste plaats op nationaal niveau beleefd. Burgers voelen zich niet noodzakelijkerwijs meer verbonden met de inwoners uit hun eigen gemeente dan met mensen elders in het land. Binnen de Nederlandse politiek-bestuurlijke cultuur is de heersende opvatting dat het zorgniveau niet te afhankelijk mag zijn van de plaats waar iemand toevallig woont. Dat wil echter niet zeggen dat er geen verschillen mogelijk zijn (deels afhankelijk van de aard van de voorziening; voor bijvoorbeeld zeer specialistische vormen van persoonlijke vormen van jeugdzorg is die acceptatie kleiner dan voor verschillen in de aard en beschikbaarheid van algemene ouderenvoorzieningen). De tijd zal leren of de decentralisatie een nieuwe impuls geeft aan de betrokkenheid van burgers op lokaal niveau.
Lokale belastingen dragen ten tweede bij aan een doelmatige afweging van kosten en baten en de besteding van middelen (allocatieve functie). Gemeentebesturen worden gezien hun grotere kennis van specifieke lokale omstandigheden geacht het best in staat te zijn een afweging te maken tussen het nut van collectieve gemeentelijke voorzieningen en het financiële offer dat zij van burgers en bedrijven kunnen vragen. Doordat de afweging dichter bij de burger plaatsvindt, is – zoals gezegd – maatwerk mogelijk. Ook de samenwerking van gemeenten met maatschappelijke organisaties die bekend zijn met de lokale omstandigheden helpt daarbij. Door de concentratie van uitvoeringstaken in het sociale domein kunnen gemeenten tevens het aanbod van voorzieningen gerichter laten aansluiten bij de vraag. Zodoende vindt een zo efficiënt mogelijke afweging plaats tussen kosten en baten. Gemeenten die er beter in slagen burgers en maatschappelijke organisaties te betrekken bij het sociaal beleid zullen de baten daarvan ook aan hun burgers kunnen doorberekenen, bijvoorbeeld in de vorm van lagere lasten, een kwalitatief hoger voorzieningenniveau, of zelfs beide (de algemene uitkering uit het gemeentefonds kent zo’n mogelijkheid tot teruggave niet). Dit is in lijn met de decentralisatiegedachte, maar veronderstelt wel de aanwezigheid van financiële middelen waarvan de hoogte en besteding zelfstandig door het lokale bestuur moeten kunnen worden vastgesteld. Keuzes van gemeenten krijgen zo een grotere invloed op de portemonnee van burgers.
Het blijkt dat burgers ervan overtuigd zijn dat gemeenten beter maatwerk kunnen leveren dan het rijk. Tegelijkertijd wijzen zij verschillen in sociale dienstverlening massaal af. Hoe meer zij persoonlijk worden geraakt door de aard van de voorziening, hoe gevoeliger mensen zijn voor ongelijkheid. Burgers accepteren eerder verschillen in algemene voorzieningen of grondgebonden voorzieningen.12 Dat niet elke gemeente een schouwburg en/of zwembad heeft, of dat er verschillen zijn in de kwaliteit van de groenvoorziening, wordt eerder geaccepteerd dan verschillen in persoonlijke aanspraken op zorg en uiteenlopende eigen bijdragen in Wmo-voorzieningen.
Een derde functie van belastingen is het kunnen opvangen van financiële tegenvallers: de bufferfunctie. De decentralisaties gaan gepaard met een flinke korting op de budgetten. Gemeenten zullen daarnaast ook te maken krijgen met wisselende behoeften van burgers. Het huidige belastinggebied lijkt niet meer in de pas te lopen met de grotere financiële risico’s die gemeenten lopen. De relatieve omvang van de ozb op de totale uitgaven van de gemeenten wordt door de decentralisaties nog kleiner. Dat betekent dat relatief grote procentuele tariefverhogingen nodig zijn om de gemeentelijke inkomsten met een bescheiden percentage te laten toenemen (het zogenoemde hefboomeffect).
Het vierde en laatste aspect is dat bij de verdeling van de budgetten via een objectieve verdeelsleutel zo veel mogelijk rekening wordt gehouden met verschillen in kosten. De verdeling is echter relatief globaal en kan onmogelijk met alle specifieke kosten van een individuele gemeente rekening houden. Met de opbrengsten van de eigen belastingen kunnen gemeenten deze nadelige effecten van de globale verdeling compenseren.
Slotbeschouwing
De drie decentralisaties in het sociale domein onderstrepen het belang van een uitbreiding van het lokale belastinggebied. Niet zozeer vanwege beleidsinhoudelijke overwegingen, want de mogelijkheden om op lokaal niveau te kiezen voor een hoger of lager voorzieningenniveau zijn beperkt. Zeker waar het gaat om persoonlijke voorzieningen die mensen direct raken zijn de marges smal. Wel zullen door de decentralisatie de omvang en de dominantie van het sociale-takenpakket van gemeenten toenemen, met het gevaar dat andere uitgaven van gemeenten, bijvoorbeeld in het beheer en onderhoud van het fysieke domein of cultuur en sport, in het gedrang komen. Juist deze onderwerpen lenen zich voor het maken van eigen lokale politieke keuzes.
Bij een grotere beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheid hoort ook een groter lokaal eigen belastinggebied. Een substantieel eigen belastinggebied stimuleert gemeenten bij het maken van doelmatige afwegingen. Het dwingt gemeenten nog meer verantwoording af te leggen voor de gemaakte keuzes. Dit kan bijdragen aan een grotere betrokkenheid van burgers bij de lokale politiek, en wellicht ook tot een betrokkenheid bij de lokale gemeenschap. De omvang van de eigen belastinginkomsten zou daarom op zijn minst gelijke tred moeten houden met de toegenomen omvang van decentrale taken en de daaraan verbonden risico’s. Een vergroting van het decentrale belastinggebied dient gepaard te gaan met een vermindering van de rijksbelastingen, oftewel het gedeeltelijk decentraliseren van de belastingmacht. Dit is een logisch uitvloeisel van de met de decentralisatie beoogde bestuurlijke en maatschappelijke veranderingen in de verhoudingen tussen overheid en burgers. Tegelijkertijd moet iedere gemeente wel in staat zijn om bij een globaal gelijke belastingdruk een gelijkwaardig pakket aan basisvoorzieningen aan haar burgers te bieden. Naast die basisvoorzieningen moet er ruimte zijn voor lokaal maatwerk. Binnen de financiële verhoudingen gaat het dan om de vraag welke kosten voor welk voorzieningenniveau in de verdeling moeten worden meegenomen. Dit is in de eerste plaats een politieke keuze. Maar het ligt in de rede te veronderstellen dat deze afweging ook afhankelijk is van de aard van de voorziening. Voor kosten voor persoonlijke voorzieningen in het sociale domein zal die afweging anders uitvallen dan voor verschillen in kosten in het fysieke domein.
Noten
- 1.Zie onder meer: Commissie Toekomst Lokaal bestuur (commissie-Bovens), Wil tot verschil. Gemeenten in 2015. Den Haag: VNG, 2006; Raad van State, Het kán beter. Interbestuurlijke verhoudingen opnieuw beschouwd. Den Haag: RvS, 2013; Raad voor de financiële verhoudingen, Reactie decentralisatiebrief. Den Haag, 15 april 2013; Commissie onderzoek belastingen Lokale overheden van de Vereniging voor Belastingwetenschap, Taakgericht heffen (Geschriften van de Vereniging voor belastingwetenschap, nr. 239). Deventer: Kluwer, 2009; en P.B. Boorsma, C.A. de Kam en L. van Leeuwen, Belasten op niveau. Meer fiscale armslag voor gemeenten. Den Haag: VNG, 2004.
- 2.Raad voor de financiële verhoudingen, Autonoom of automaat? Advies over gemeentelijke autonomie. Den Haag: Rob-Rfz, 2005, pp. 48-60.
- 3.Raad voor de financiële verhoudingen, Verdelen, vertrouwen en verantwoorden. Een heroriëntatie op de financiële verhoudingen. Den Haag: Rfv, 2011, pp. 46-50.
- 4.J.L.W. Broeksteeg, ‘De gemeentelijke financiële autonomie’, in: Constitutionele normen en decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet. Nijmegen/ Groningen, 2010, pp. 167-189.
- 5.Het is decentrale overheden bij wet verboden inkomenspolitiek te voeren; zie artikel 219 lid 2 Gemeentewet.
- 6.M.A. Allers, B. Steiner, C. Hoeben en J.B. Geertsema, Gemeenten in perspectief. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen, Centrum voor de Economie van de Lagere Overheden, 2013, pp. 22-26.
- 7.Wim Suyker, Tekortreducerende maatregelen 2011-2017. MEV2014-versie (CPB Achtergronddocument). Den Haag: CPB, 2013.
- 8.M.A. Allers, C. Hoeben, L. Janzen, M. van Gelder, J.B. Geertsema en J. Veenstra, ATLAS VAN DE LOKALE LASTEN 2014. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen, Centrum voor de Economie van de Lagere Overheden, 2014.
- 9.Centraal Planbureau, Decentralisaties in het sociaal domein (CPB Notitie). Den Haag: CPB, 2013.
- 10.G.A. van Nijendaal, ‘Drie decentralisaties in het sociale domein’, in: J.H.M. Donders en C.A. de Kam (red.), Jaarboek Overheidsfinanciën 2014. Den Haag: Wim Drees Stichting voor Openbare Financiën, 2014.
- 11.Het helderst verwoord is dit in: Wallace E. Oates, ‘An essay on fiscal federalism’, Journal of Economic Literature 37 (1999), nr. 3, pp. 1120-1149. Het uitgangspunt is ook verwoord in de Memorie van Toelichting bij de Financiële verhoudingswet: Kamerstukken II 1995/96, 24 552, nr. 3, p. 11. Zie verder: Rfv 2011, pp. 32-34.
- 12.Zie in dit verband ook: Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, Kwaliteit zonder groei. Over de toekomst van de leefomgeving. Den Haag: Rli, 2014.
© 2009-2025 Uitgeverij Boom Amsterdam
ISSN 0167-9155
De artikelen uit de (online)tijdschriften van Uitgeverij Boom zijn auteursrechtelijk beschermd. U kunt er natuurlijk uit citeren (voorzien van een bronvermelding) maar voor reproductie in welke vorm dan ook moet toestemming aan de uitgever worden gevraagd:
Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikelen 16h t/m 16m Auteurswet 1912 jo. Besluit van 27 november 2002, Stb 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (postbus 3060, 2130 KB, www.reprorecht.nl) of contact op te nemen met de uitgever voor het treffen van een rechtstreekse regeling in de zin van art. 16l, vijfde lid, Auteurswet 1912.
Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16, Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro).
No part of this book may be reproduced in any way whatsoever without the written permission of the publisher.